创新制度供给 建立房地产发展长效机制

    当前，我国经济发展进入新阶段，外部环境发生新变化，房地产市场也面临新挑战，亟需发展新思路。笔者认为，在“房住不炒”的基调下，必须设计有效的制度安排，实现“居者有其屋”或“居者有其所”。笔者建议，应该变“价格目标型调控”为“发展目标型调控”，按照“政府市场双到位、商品房保障房双轨并行、供给需求两侧双激活”框架，尽快推出房地产发展长效机制，以促进房地产市场健康发展，满足人民的住房需求。

    构建长效机制是当务之急

    1998年至2018年期间，我国房地产市场整体发展状况较为良好，在改善城镇居民住房条件、加快城镇化进程和促进经济增长等方面均发挥了重要作用。城镇居民人均住房建筑面积由1998年的18.66平方米增加到2018年的39平方米，城镇化率由1998年的33.4%提高到2018年的58.6%，房地产业增加值占GDP比重由1998年的4%提高到2018年的6.6%。

    在肯定过去20多年取得成绩的同时，也应看到房价高企给民众安居、财务负担带来很大压力。房地产既连接投资与消费、实体与金融、民生与增长，也关系到地方政府收入，并事关开发商、银行和居民的切身利益，具有牵一发而动全身的作用。面对国内外形势的深刻变化，迫切需要加快构建房地产市场发展长效机制，这是实现房地产市场预期理性回归，以及促进经济、金融及社会稳定的重要抓手。

    创新制度供给

    综合考虑我国具体国情和现实状况，结合部分地方政府、民营企业既有探索以及德、新、美、日等发达国家经验，笔者就构建“居者有其屋”或“居者有其所”的长效发展机制提出以下制度框架。

    改革商品房调控机制。在严格控制投资投机需求的同时，积极增加普通商品住房市场供应，引导市场预期，确保市场平稳和有序运行。新型调控框架和长效发展机制建立后，应择机调整部分城市商品房的限购、限售、限价、限贷政策，让商品房按市场法则运行，实现“政府的归政府，市场的归市场”。

    强化住房保障体系建设。恢复和完善原有“双轨三类”的“双轨”制度安排，在坚持住房市场化改革方向基础上，健全住房保障制度体系，合理做好保障轨和市场轨的双轨统筹，政府和市场各归其位，“保障房的事情政府管，商品房的事情市场管”。

    基于需求主体分类提供有效供给。一是创新保障房解决方案。在原有“双轨三类”制度中按照高、中、低收入三类人群制定住房解决方案的基础上，结合职业性质和发展路径设计住房解决方案，补充和明确对于体制内和体制外两类人群的住房保障制度安排。

    对于中央机关和地方公务员群体，建议进一步明确住房解决方案。对于企业员工，可参考部分民营企业员工住房解决实践。加强政府、企业和社会在土地供应、住房建设和资金支持等方面的合作，通过发放货币补贴、自建或租赁职工宿舍、建设或购买职工公寓等方式，多渠道、多种方式、合规合法地解决员工住房问题，企业住房相关支出可研究纳入经营成本。

    二是发展和壮大住房租赁市场。推进“租购同权”改革，辅之以户籍制度、教育和医疗资源分配等方面的配套改革，满足民众在居住、教育和医疗等方面的基本需求，实现社会基本公共服务均等化。引导形成“先租后买、逐步改善”的住房梯度消费理念，逐步扩大住房租赁市场规模，多渠道扩大房源供给，打通存量房与租赁市场的通道。增加租赁市场供给，引导发展专业化、规模化的住房租赁公司，鼓励居民和开发商将闲置自持住房用于出租，推进空置率较高的商住用房纳入租赁住房体系，鼓励集体经营性建设用地建设租赁住房。

    完善房地产投融资政策。解决房地产过度金融化的问题，应从投融资制度方面加以完善。总的原则，是把好金融流动性进入房地产市场的闸门，加强房地产市场信贷资金使用和流向监管，防止商品房市场过度金融化。对于购房者，应优化首套购房者的金融支持方案，完善自住型需求金融支持，提高多套商品房住房拥有者的贷款买房门槛和成本，防止居民部门的杠杆率过度上升。对于开发商，应提高对房地产开发商自有资金比例的要求，加强对房地产企业资金来源（如信托资金、海外发债）等的审查，在满足房地产商合理融资需求的同时，防止资金过度流向房地产。

    加强配套制度建设

    改革和完善土地供给制度。在城镇土地供应方面，落实人地挂钩政策，形成“功能-产业-人口-土地”调控逻辑链条；优化用地结构比例，完善城市土地流转制度，盘活城市存量土地；改进招拍挂制度，控制拍卖土地价格。在土地制度改革方面，建立多元竞争、多主体供给的土地供给制度；建立规范的二级土地交易市场，保证交易依法合规，保护农民的合法权益；逐步建立和完善以城市群为基础的跨省土地规划，在确保耕地数量不减少、质量不降低的红线基础上，增加规划建设用地规模；完善土地增值税制度。

    深化住房财税制度改革。首先要解决的是降低地方政府对土地财政的依赖。加快改革财税体制，使中央和地方财力与事权相匹配；依法规范土地流转收入，通过税收等政策解决土地暴利问题；培育和建立地方税体系，为公共服务和城镇化提供资金支持。其次要深化住房财税制度改革，促进住房建设和住房合理消费。当前税制结构重流通、轻保有，建议减轻流通环节征税，开征房地产税，做到总体税负不增或稳中有降。

    改革住房公积金制度。建议从组织体制入手加以重新规划和设计，将住房公积金行政管理体制改造成为专业化的政策性住宅金融机构，使之成为政府调控住宅市场、完善住房保障的重要工具。改革方向包括进行住房公积金管理中心改制试点，实现由管理型组织向实际金融机构过渡，全面推进住房合作银行建设，形成较为完整的政策性住房金融体系。

    完善房地产调控的法律法规体系。建议充分发挥法治在房地产调控中的作用，通过法律明确调控的长期导向，合理引导市场预期。制定住房保障法、房地产税法和住房租赁法等，完善我国房地产市场的法律体系。建议将房地产税定位为消费税，在中央统一立法基础上，给予地方政府充分的自主决定权。

    建立和完善房地产基础统计制度。互联互通的信息系统是合理利用房地产信息的有效保障。建议加快完善房地产信息数据库，确保统一口径的一致性，信息数据的真实性和准确性，为信息联通和管理打好基础；加快推进房地产登记信息系统全国联网，为科学和有效的房地产调控提供信息支撑；完善房地产信息披露制度，推进房地产市场信息公开化和透明化。