杨成长：地方政府发展区域经济需强化六项新能力

    □申银万国证券研究所首席经济学家 杨成长

    今年以来，各级地方政府加大放管服改革，优化营商环境，推动科技创新，培育消费热点，在复杂外部环境下，经济形势总体保持了平稳。但是当前经济的确也面临着下行压力加大、消费需求不稳、工业稳中有缓、民营企业投资恢复缓慢、非洲猪瘟病对物价影响明显等问题。部分地区经济增长不平衡现象有所加剧。

    笔者认为，中国经济发展步入了新时代，经济发展步入到更加深刻的转型期，新时代需要新思维新策略。我国经济的持续稳定发展，仍然需要地方政府和市场主体形成发展的合力。各级地方政府应大胆改革创新，着力培育六大发展区域经济的新能力，就能推动区域经济打开新局面。

    激发区域消费市场

    在过去投资主导型发展模式下，我国地方政府在推动区域经济增长上作用突出，尤其是利用掌控的资源和手段去激发和引导地区投资上更能驾轻就熟，产生立竿见影的效果。即使是中西部欠发达地区，在投资增长速度上也不输于东部省份，很多落后省份和地区的投资总规模长期超过当地GDP总规模。

    然而，当统计数据告诉我们，我国消费需求对当期经济增长贡献率已经达到70%左右，当中央政府要求各级政府必须把激发和引领消费市场、培育新的消费热点作为推动区域经济增长的核心着力点时，各级地方政府掌握的刺激和引领区域投资的各种资源和手段一下子就失灵了。

    消费是生产的最终目的，是居民的自主行为；居民不消费，政府能怎么办呢？一讲到要扩大消费，各地政府开出的药方都是要提高居民收入、扩大社会保障、调整收入分配、缩小城乡差别等，这些药方都是导向性的，在长周期才能慢慢见效，没有立竿见影的效果。居民收入只能稳步增长，不是说快速提高就快速得了的。即使居民当期收入提高了，当期消费支出也未必就跟着提高，当前我国就出现了城镇居民当期消费支出增长率远小于收入增长率的普遍现象。此外，即使当地居民消费支出增加了，购买的都是别的地区生产的商品，对当地企业贡献也未必有多大。

    消费刺激政策理论储备不足，实践经验不足，有效手段和方式缺乏。因此，究竟如何激发居民消费热情，培育消费热点，扩大区域消费需求，对各级地方政府来说都是一门全新的课程。

    发展区域服务业

    改革开放40多年，各级地方政府在发展制造业方面积累了丰富经验，知道如何利用自己掌控的资源和政策，形成制造业生产成本洼地和政策高地，有了许多成熟的做法。然而，把这些手段和方法用在推动服务业发展上，效果就不明显了。

    我国服务业发展潜力大，落后地区市场化城镇化程度低，发展潜力更大，关键是如何释放市场需求。服务业受体制机制约束比制造业要大得多。例如我国以事业单位模式为居民提供公共服务，尽管在推动公共服务均等化、服务基层群众和稳定社会上发挥了很大作用，但是也需要进一步界定公共服务的边界，最大限度缩小由事业单位提供服务的范围，引导民营经济参与提供教育、医疗、文化、养老和体育等社会服务。只要能做到居民看病能用社保卡，是在公立医院看病还是在私立医院看病并不重要。为了降低财政对事业单位的支出负担，降低社保负担，事业单位供给模式往往过分压低了各种社会服务的价格，导致民营企业进入很难获得正常利润，对民营企业产生了明显的挤出效应。这又造成了需求空间最大的民生类服务业反而存在着巨大的供给缺口。这些服务业的新业态在发展早期尽管存在着一定的混乱现象，但是市场竞争必然是由乱到治的过程。

    因此，只要摆脱传统观念的束缚，开动脑筋，大胆改革，我国服务业的发展空间还是巨大的。

    走科创型发展模式

    现在各级政府都认识到发展经济要走科创型发展模式，然而究竟如何推动科技创新，政策路径并不明晰。笔者认为，推动区域经济走科创主导型发展，不能只是从支持科技研发上下功夫，而是要激发企业家尤其是民营企业家的科创热情。

    企业开展科技创新类投资不同于过去扩张产能、扩大生产规模类的投资，承受的风险要大得多。无论是企业进行研发投入，还是设备更新和技术改造投入，都面临着巨大的不确定性，失败的概率非常大。一些领域的研发投入周期长达十几年甚至二十年才能有结果，企业需要持续不断地加大投入，投资风险非常大。因此，说到底，企业科创类投资尽管需要地方政府在税收、资金和政策上给予支持，但是最重要的还是地方政府能否营造出适应科创性发展模式的市场条件。

    科创主导型发展模式所需要的市场环境，跟过去主要以低端制造业为主的市场环境是完全不同的，我们称之为现代市场经济体系。现代市场经济体系不仅仅要求市场对资源发挥根本性调节作用，更在于能激发市场主体的创新创造热情，必须要有财产保护最安全、知识产权保护最严格、制度最稳定、法制最健全和信息最透明的市场环境。

    现代市场经济体系的另一个重要功能是帮助企业家分散和控制科创投资的风险。分散科创投资的风险首先要靠现代企业制度来实现，要通过股权分散化、企业社会化、经营专业化和财务透明化来实现。其次要通过不同类型的风险投资基金来实现。第三要通过发展科技、人才、数据和动产产权等现代要素市场来实现。科创类企业的主要资产形态和生产要素市场越发达，企业的科研团队、研发项目、人才以及专利和商标等动产要素就越能够得到合理的科学评价，企业的科创价值就越能够及时得到投资人的评价、估值，获得社会投资，从而大大降低长周期科创投资的风险。

    管控和引领现代城市群发展

    城镇化依然是区域经济发展的重要推动力。我国城镇化仍然在稳步推进，中西部地区更需要加速。我国城镇化方式，已经从小城镇模式发展到扩张大中城市规模的模式，再发展到城市群发展模式。

    城市群发展对我国横向分割型行政管理体制提出了挑战。城市群的发展往往是跨行政区域的。城市群要求城市有序分布、合理分工、城乡一体，必须要打破行政分割所形成的本位主义发展模式，形成你中有我、我中有你的发展格局。

    然而，城市群发展要求打破行政分割，但是又不能简单地取消行政区划，不能否定各个地区独特的发展利益。如何在既有行政分割体制下形成城市群发展模式，将十分考验各地政府管理经济和城市的能力。城市群要求城市群内城乡规划一体，基础设施互联互通；要求政府对市场和环境的监管标准统一，并允许跨地区执法；要求公共服务平台一体化，并加速推动公共服务均等化；要求所有生产要素，以及人才、资本和信息能在城市群范围内自由流动；要求形成城市群内的统一主导产业、产业群和产业园区的有序分布，改变比邻区域间恶性竞争的状况。所有这些都依赖对地方传统行政管理体制进行大力度改革。

    创新调控区域经济发展

    我国存在集中统一的层级式行政管理体制，这种体制非常有利于上传下达的信息传输。一个文件发下来，上午传达，下午就能做到妇孺皆知。除了一般的宏观调控政策外，各地方政府都形成了“会议+文件”的调控方式和行政指令传输方式。

    这种政策传输方式在过去是十分有效的。然而，我国社会的高度信息化和社会基层组织、自治组织的快速发展，对这种“会议+文件”的管控方式提出了挑战。社会信息化意味着社会扁平化，特别是微信等新型即时通信手段的发展和自媒体的蔓延，各类经济主体的话语权越来越大，横向的信息沟通越来越方便及时。对各级地方政府颁布的政策和文件已经不单是简单的接受和贯彻落实过程了。

    社会高度信息化和自治化，会导致各级地方政府政策颁布和执行过程由单向度转变成双向度。不仅政策制定过程需要更加科学化，需要广泛征询相关市场主体的意见和建议；政策的颁布和执行过程，也需要建立双向反馈机制和修改过程。那种“只要是政府颁布的总是正确的，政策实施对所有市场主体总是有正面效果”的时代已经过去。地方政府不仅仅要关注政策的正面效果，也需要关注政策的负面效果，学会与各类市场主体在全面沟通的基础上制定政策，并注重政策实施的反馈效应和调整机制。

    探索招商引资新手段

    对各级地方政府来说，这两年变化最大的是招商引资的环境变了，特别是吸引外资的环境发生了很大变化。过去，招商引资一直是地方经济发展的重要发动机。各级政府通过自己掌控的土地资源、工业园区规划、基础设施配套和力所能及的税费优惠政策，形成投资的成本洼地，吸引省外和境外的厂商来投资。然而，这两年情况似乎有了很大的变化。单靠要素成本洼地和配套政策，似乎很难体现出区域招商引资的优势。我国吸引外资的规模仍然在增加，但不再是跟着要素成本往中西部走，反而是要素成本高的东部发达省份显优势。上海要素成本最高，但吸引外资的势头不减。

    目前，我国正在各地加速自贸区建设，就是要适应外商投资结构的这些变化，适应全球产业价值链重塑的需要，探索进一步扩大开放、深度融入全球经济的政策体系。现在，贸易活动产生的重要原因是跨国公司全球化布局形成的，是产业结构在全球范围内纵向和横向深度分工的结果。要推动一个地区的贸易自由化，就必须要推动一个地区的投资自由化，实行负向清单制度，给予投资者最惠国待遇，建立内外资完全平等的投资环境。要推动投资自由化，就必须要推动金融自由化。跨国公司投资和贸易的实现过程，都必须要以资金自由进出和币种自由兑换为基础，要方便跨国公司的全球化清算和结算活动。要根据服务贸易、数字贸易占比逐步提高的状况，调整贸易政策和监管方式，建立新型的贸易、投资、金融和监管一体化开放新格局。