证监会首席律师焦津洪：健全中国特色证券执法体制 全面提升依法治市效能

    法治兴则市场兴，法治强则市场强。30年来，资本市场法治体系从不尽完备到逐步完善，敬畏法治的观念逐步深入人心，依法治市的监管理念日臻成熟，推动资本市场向着更具竞争力的国际一流市场前行。证监会首席律师焦津洪日前接受媒体采访，详解中国特色证券执法体制顶层设计，勾勒“十四五”资本市场法治建设远景目标。

    焦津洪透露，证监会争取利用两年左右时间，在资本市场法律体系建设方面取得重要进展。眼下，证监会力争尽快依法启动首例证券集体诉讼案例，证券期货行政和解配套制度有望近期出台，期货法将于近期提交审议；在中长期，将推动建成更加科学完备的法律体系，更加健全的有中国特色的证券执法体制，促进证券执法司法的透明度、规范性和公信力显著提升，形成崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态。健全中国特色证券执法体制过程中，依法治市效能将全面提升。

    建制度法治体系逐步完善

    “资本市场是规则导向的法治市场，市场属性强、规范要求高。必须突出‘建制度、不干预、零容忍’主线，促进资本市场按照经济规律在规范的轨道上正常运行。”焦津洪表示，30年来，监管部门始终高度重视法治建设工作。他指出，30年来，我国资本市场基本形成了以公司法、证券法、基金法等法律为核心，以行政法规、司法解释、部门规章、规范性文件为主干，以交易所、登记结算公司、行业协会规则为配套的法律法规体系，资本市场法律制度体系不断健全。30年来，资本市场稽查执法水平不断提升，初步推动形成了行政执法、民事追偿和刑事惩戒相互衔接、相互支持的立体、有机体系，证券监管执法的有效性、威慑力不断增强。

    30年来，资本市场投资者保护力度不断加强，包括推动在新证券法设立投资者保护专章，建立证券集体诉讼制度等。

    30年来，资本市场诚信建设不断优化，基本形成了符合我国资本市场实际需要的诚信建设体系。

    “党的十八大以来，特别是近年来，资本市场法治建设进入快行道，推出了注册制改革、优化退市制度、确立有中国特色的证券集体诉讼制度、完善证券执法司法体制机制等一系列重大基础制度创新，是习近平法治思想在资本市场的生动实践。”焦津洪表示。

    他透露，期货法已列入全国人大常委会2020年度立法工作计划，证监会正按照全国人大方面的安排，协助做好期货法审议工作。证监会还将对一系列证券法和刑法的配套措施作出完善。比如，修改刑事案件立案追诉标准，制定上市公司监督管理条例，修改虚假陈述民事赔偿司法解释等。

    扩通道民事赔偿渠道更加畅通

    在焦津洪看来，全面提升依法治市效能，建立符合中国特色的投资者保护制度尤为重要。我国拥有全球规模最大、交易最活跃的投资者群体。截至2020年10月，全市场投资者总数约1.75亿，其中持股市值50万元以下的中小投资者比重为95.46%。畅通投资者保护渠道，将保护投资者合法权益贯穿在发行上市、市场交易、机构监管、稽查执法等方面的“大投保”理念已然确立。

    “30年来，民事赔偿渠道更加畅通，突出表现在投资者保护制度体系和组织框架逐步完善，特别是新证券法设立投资者保护专章，全面提升资本市场投资者保护水平；理性投资文化不断深入人心，多渠道开展投资者教育活动，截至2020年11月，共建设143家国家级和省级投资者教育基地，推动投资者教育逐步纳入国民教育体系；中国特色投资者行权维权机制不断完善健全。”焦津洪说。

    关于畅通民事赔偿渠道的下一步举措，焦津洪指出两条主线。

    一方面，各方正积极稳妥推进证券集体诉讼的落地实施。最高人民法院和证监会高度重视证券集体诉讼制度的推进落实工作，不断完善各项制度机制。目前，中证投服中心建立了选案决策机制，规范了内部管理制度，完善了技术系统，聘请了公益律师，开展了诉讼模拟演练和业务培训，对一些案件做了初步评估，与有关方面进行沟通，各项准备工作有序推进，待条件成熟时依法及时稳妥地启动集体诉讼程序。

    另一方面，新证券法对行政和解制度作出规定。为进一步发挥行政和解制度功能，证监会将积极配合做好相关法规的制定出台工作，努力将这一制度用好，使其在切实保护投资者利益等方面发挥更大效能。

    零容忍从严打击证券违法活动

    焦津洪称，在法治供给持续优化的同时，从严监管也形成了常态化机制，持续释放“零容忍”强烈信号。

    “强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法，是依法从严打击证券违法活动的重点。”他强调，要坚持突出重点、分类施策，严厉查处欺诈发行、虚假陈述、内幕交易、“老鼠仓”、操纵市场等重大案件，同时加大对发行人控股股东、实际控制人、董监高等主体的追责力度，严肃追究中介机构及其从业人员协助造假的法律责任。要加强对重点领域的执法，坚决取缔非法证券经营机构，清理非法证券业务，打击非法证券投资咨询活动，加大对场外配资的监测和打击力度，强化对债券市场各类违法行为的统一执法，加大对私募领域非法集资和侵占、挪用基金财产等行为的刑事打击力度等措施。

    构建有利于从严打击证券违法活动的执法体制机制是对恶性违法违规行为保持“零容忍”打击的重要保障。焦津洪表示，证监会将在国务院金融委的统一指挥协调下，成立打击资本市场违法活动协调工作小组，加强重大案件协调，完善信息共享机制，推进重要规则制定，协调解决重大问题，形成打击证券违法活动的强大合力，进一步提升执法效能。

    此外，焦津洪称，证监会将研究加强证券执法力量，优化证券稽查执法机构设置，推动完善符合资本市场发展需要、有中国特色的证券执法体制机制。

    聚合力立体化追责体系进一步完善

    展望“十四五”资本市场法治建设新图景，焦津洪认为，健全中国特色证券执法体制，全面提升依法治市效能，构建立体化追责体系是完善资本市场法治体系建设的重要保障。

    “新证券法于2020年3月1日施行，这标志着资本市场进入一个新的历史阶段，为证监会下一步继续推动改善资本市场生态环境夯实了制度基础。11月2日，中央深改委会议审议通过《关于依法从严打击证券违法活动的若干意见》。党中央对资本市场改革发展提出的新任务新要求，进一步为资本市场法治建设指明了方向，提出了更高要求。”焦津洪在介绍证监会下一步工作目标时表示，进一步完善立体化追责体系是重要一环。

    他指出，完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系仍是重要任务。证监会将继续配合立法机关加快期货法立法工作，贯彻实施新证券法，抓紧推动制定上市公司监管条例、私募基金监管条例等配套制度，加快推动证券集体诉讼制度的落地实施，配合修改完善虚假陈述民事赔偿司法解释，畅通投资者民事救济途径。

    构建有利于从严打击证券违法活动的执法体制机制是重要保障。他介绍，下一步，证监会将与最高法、最高检、公安部等共同研究加强协作配合，提升证券执法司法专门化和专业化水平；会同公安部进一步健全行政调查与刑事侦查衔接机制，形成在线索研判、数据共享、情报导侦、联合办案等方面共同研究、共同决策、共同部署的新格局，充分发挥公安部证券犯罪侦查局派驻证监会的体制优势；进一步完善与司法机关之间的协作配合机制，加强协同配合，切实提升打击证券期货违法犯罪行为的效果；推动加强证券犯罪办案基地建设，加大对证券犯罪办案基地的案件投放力度。

    此外，强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法，与刑事追责、民事赔偿等共同形成全方位立体式追责机制势在必行。深入开展跨境监管与执法合作，证监会将积极与国际组织沟通协作，探索更有效的合作方式，研究建立打击跨境证券违法犯罪行为的执法联盟，以实现更紧密、更有效的跨境执法合作。

    焦津洪表示，要进一步加强资本市场信用体系建设，证监会将推动在相关法律法规中增设诚信建设专门条款，并通过明确监管部门建立资本市场参与主体的诚信记录，实施失信惩戒和守信激励等方式，完善参与资本市场的诚信条件、义务和责任，发挥协同监管“组合拳”的威力，形成各方共建共享共治的资本市场诚信格局。

    千年潮未落，风起再扬帆。在法治供给有效保障的背景下，资本市场法治体系将进一步完善，更加规范、透明、开放、有活力、有韧性的资本市场将呈现在人们面前。