国务院办公厅昨日转发证监会等部门《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》 打防并举 全面构建资本市场造假惩防新格局

    本报记者 吴晓璐

    7月5日，国务院办公厅转发证监会、公安部、财政部、中国人民银行、国家金融监管总局、国务院国资委《关于进一步做好资本市场财务造假综合惩防工作的意见》（以下简称《意见》）。

    证监会表示，《意见》的出台，为做好当前和今后一段时期资本市场财务造假综合惩防工作指明了方向，将有力推动各方进一步严惩财务造假，切实保护投资者合法权益，全面构建财务造假综合惩防新的工作格局，为推动资本市场高质量发展提供有力支撑。

    华东政法大学国际金融法律学院教授郑彧对《证券日报》记者表示，《意见》有四个特点：首先，高层次、高规格。《意见》是针对财务造假综合惩防工作的专门文件，并由国务院办公厅发文，体现了顶层设计上惩治财务造假的决心。其次，全方位、广覆盖。《意见》通过对过往财务造假监管经验的总结，提出针对性措施，覆盖各环节、多类型造假行为。再次，硬措施、上手段。《意见》涉及证券监管机关、公安机关、检察机关、法院等多个部门，强调了全方位、立体化的追责要求，加大对财务造假的打击力度和违法成本。最后，立决心、讲效果。《意见》从顶层设计出发，必将构成资本市场法治建设的重要环节，不仅仅是对热点和难点的回应，更是讲手段、讲方法、讲经验的总结。

    全链条各环节打假：

    破除造假“生态圈”

    财务造假毁坏资本市场诚信基础，严重侵害投资者合法权益，一直是资本市场严厉打击的重点。随着执法力度的加大，打击和防范财务造假也面临一些新的形势和问题。财务造假的隐蔽性、复杂性显著增加，加大了发现和查处难度，第三方配合造假问题显现并引发市场高度关注，同时，证监会现行监管执法体制机制已运行多年，不能完全适应新的变化。

    南开大学金融发展研究院院长田利辉对《证券日报》记者表示，在当前背景下，证监会等六部门制定《意见》，恰逢其时，为应对财务造假等市场乱象提供了系统性、全方位的解决方案。

    《意见》对资本市场各个环节作出安排，同时明确从重点领域打击财务造假。首先，把好“入口关”，是筑牢资本市场打假的“第一道防线”。《意见》提出，持续优化完善股票债券发行上市审核注册机制，把好资本市场“入口关”。

    今年以来，证监会加大股票发行环节现场检查和督导，修订完善现场检查及配套制度，增加“飞行检查”机制，强化检查发现问题惩戒力度。今年以来，监管部门已对6家企业启动现场检查，对24家企业开展现场督导。对于现场检查及督导中发现问题的，从严从重处理。今年以来，证监会、沪深证券交易所依规对涉及23家在审项目的发行人、中介机构及相关人员采取行政监管措施、纪律处分及自律监管措施合计90余次。与此同时，监管部门扩大现场检查和现场督导覆盖面，对发行人形成了有力威慑，一批“带病闯关”企业终止上市之路。

    据记者了解，下一步，证监会将进一步从严监管企业发行上市活动，压紧压实发行监管全链条各方责任，加大新股发行领域现场检查和督导力度，切实发挥现场检查对书面审核的补充验证延伸作用，探索重大疑点稽查提前介入、依法立案查处。对现场检查中的撤回企业“一查到底”，切实落实“申报即担责”。切实树立对投资者负责的理念，强化资本市场功能发挥，从源头提高上市公司质量。

    其次，加强上市公司日常监管。《意见》强化穿透式监管，为打击财务造假“划出重点”，明确对滥用会计政策、特定领域财务造假加强监管，重点打击。同时，强调“追首恶”与“打帮凶”并举，全面惩处财务造假的策划者、组织者、实施者、配合者以及专业化配合造假的职业犯罪团伙，坚决破除造假“生态圈”。

    据记者了解，今年以来，证监会进一步加大财务造假行为打击力度，对财务造假、欺诈发行等作出处罚60余件，罚没款金额46.33亿元，同比增长1315.39%，案均罚没款2.28余亿元，同比增长1881.55%。同时，证监会视情形区分上市公司、实际控制人、董监高等主体责任，分类处理，对以身试法的造假者重拳出击“痛击筋骨”打到“不敢再犯”。

    在从严惩处财务造假行为同时，证监会围绕造假链条一查到底，同步查实上市公司财务造假和审计机构“出售”审计意见、配合造假等严重违法行为，严厉惩戒履职尽责不到位的中介机构，依法对机构和人员进行“双罚”。

    最后，强化退市公司监管。证监会强化退后监管，避免“一退了之”。记者了解到，2024年以来确定退市的公司中，*ST华仪等多家涉及财务造假的公司，在退市前已收到证监会行政处罚文书，*ST左江等公司已被立案调查，证监会将依法从严从快作出行政处罚。

    田利辉表示，从近年来证监会查处的一系列财务造假案件来看，执法力度和效果明显提升，市场生态得到有效净化。随着《意见》的深入实施，预计短期内将进一步遏制财务造假行为，提升资本市场的透明度和公信力。

    全方位立体化追责：

    用“高成本”遏制造假冲动

    提高违法成本，是遏制财务造假的有力手段。《意见》提出，加大全方位立体化追责力度。包括加快出台上市公司监管条例，强化行政追责威慑力。推动出台背信损害上市公司利益罪司法解释，加强对“关键少数”及构成犯罪配合造假方的刑事追责。完善民事追责支持机制，推动简化登记、诉讼、执行等程序，加强对投资者赔偿救济，提高综合违法成本。

    近年来，证监会积极推动构建行政执法、民事追责、刑事打击“三位一体”的立体化追责体系。在立法层面上，推动修订证券法、刑法修正案（十一），大幅提高行政处罚的罚款上限，以及刑事处罚的刑期上限。

    刑事追责方面，今年以来，证监会已依法将40余起财务造假、资金占用、违规担保等案件移送公安机关。

    民事追责方面，证监会指导投资者服务中心，积极支持投资者发起民事追偿诉讼，综合运用先行赔付、支持诉讼、代位诉讼等，强化投资者赔偿救济。目前正在对上市公司（包括部分退市公司）重大违法案件支持投资者向人民法院申请发起普通代表人诉讼10起，在审支持诉讼22起。后续，证监会更好发挥投保机构的能动作用，推动更多证券特别代表人诉讼、先行赔付、当事人承诺等案例落地，为投资者获得赔偿救济提供更有力的支持。

    证监会新闻发言人表示，《意见》将加大全方位立体化追责力度作为重要内容。在现有工作基础上，进一步深化重大案件行刑衔接，突出对财务造假公司和“关键少数”的重点打击，重点做好“追首恶”，严厉惩处造假的策划者和组织者。强化对控股股东、实控人组织实施造假、侵占的刑事追责力度。完善民事追责支持机制，推动简化登记、诉讼、执行等程序，完善示范判决机制，加大特别代表人诉讼制度适用力度，便利投资者获得赔偿。

    田利辉表示，《意见》再次明确了对财务造假行为的“零容忍”态度，提出了多项严厉打击和强化追责的举措。如加大行政处罚力度、推动刑事追责、完善民事追责支持机制等，形成行政、刑事、民事立体化追责体系，将显著提高财务造假的违法成本。

    从源头防假：

    构建崇尚诚信的良好生态

    遏制财务造假，不仅要严打，更要严防。《意见》提出，常态化长效化防治财务造假。从增强公司治理内生约束，压实中介机构“看门人”责任，完善财务信息相关制度，加强联合惩戒与社会监督等四方面作出安排。

    业内人士表示，公司治理混乱、内部控制缺失是滋生财务造假行为的温床。规范化的治理水平可以提高公司运作的效率和透明度，提升公司竞争力水平，对上市公司长期高质量发展至关重要，可以在一定程度上遏制或提前发现财务舞弊行为。

    上述人士认为，优化公司治理，需要从三方面入手，首先，推动“三会一层”归位尽责，建立有效的制衡约束机制；其次，强化独立董事在公司治理中发挥的监督作用；最后，抓住“关键少数”行为，强化对背信主体的追责引导控股股东、实际控制人自觉维护上市公司独立性，聚焦做大做强上市公司主业，切实保障投资者合法权益。

    中介机构是资本市场的“看门人”，中介机构勤勉、有效尽责，对防范财务造假具有重要意义。

    6月21日，证监会联合财政部对《资产评估机构从事证券服务业务备案办法》进行修订，从把紧备案入口、强化持续监管、畅通备案出口等全面从严监管，通过严格备案管理穿透证券审计评估业务监管全过程，督促已备案机构提升执业能力和质量。下一步，证监会将推动办法稳妥落地，提升监管质效，更好保护投资者合法权益。

    后续，证监会还将加强会计师事务所监管，持续加大监督检查力度，从严打击纵容、配合造假等严重违法违规行为，压实会计师事务所“看门人”责任。

    此外，《意见》提出加强部际协调和央地协同。田利辉表示，《意见》强调了各部门、各地区之间的协同合作，体现了系统观念，有助于形成工作合力，提高整体效能。

    综合来看，田利辉表示，《意见》的出台不仅有助于解决当前资本市场面临的财务造假问题，更将对资本市场的长远发展产生深远影响。通过构建长效机制、强化监管协同、推动制度创新等举措，有助于提升资本市场的整体质量和国际竞争力，为实体经济提供更加高效、稳定的融资支持。