统一执法尺度 证监会规范行政处罚裁量

    本报记者 吴晓璐

    6月7日，证监会就《中国证监会行政处罚裁量基本规则（征求意见稿）》（以下简称《裁量基本规则》）公开征求意见。《裁量基本规则》将进一步规范证监会及其派出机构行政处罚裁量，统一执法尺度，增强裁量公开性，实现裁量公正。

    市场人士认为，《裁量基本规则》明确了裁量阶次和裁量情节，有助于明确市场预期，促进行政执法公开透明，缩小类似案件处罚的差距，维护市场公平正义。

    华东政法大学国际金融法律学院教授郑彧在接受《证券日报》记者采访时表示，《裁量基本规则》有三大特点：一是行政自由裁量的合法化。明确在行政执法中的自由裁量权，这既符合复杂市场的现实情况，也为执法的合理性提供依据。二是自由裁量的标准化。在明确可以自由裁量的基础上，也建立一套自由裁量的幅度和空间标准，有助于防止滥用自由裁量。三是执法的合理化。明确了轻微违法且无危害后果不罚、无主观故意不罚等特殊情形下的免予处罚事项，有利于区分不同情形，使得证券执法更有针对性和教育性。

    规范行政裁量权

    证监会表示，规范行政裁量权是推进法治政府建设的关键一环。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于依法从严打击证券违法活动的意见》明确提出要“加强统一执法，制定行政处罚裁量基准，规范执法行为”。

    2021年修订的行政处罚法、2022年国务院办公厅印发的《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（以下简称《国办意见》）也都就制定行政处罚裁量基准提出相关要求。特别是在2019年修订的证券法、2022年出台的期货和衍生品法大幅提高对证券期货违法行为处罚力度的形势下，用足用好法律赋予的行政处罚权，切实做到标准统一、梯次合理、公开透明，对于规范行政执法，稳定市场预期，维护公平正义具有重要意义。

    在系统梳理近年行政处罚实践、广泛调研听取各方意见建议、充分借鉴国内外成熟经验的基础上，证监会研究起草了《裁量基本规则》。

    德恒上海律师事务所合伙人陈波对《证券日报》记者表示，“一致性”是执法水平的重要评价标准，同案不同罚或案件相似处罚不相似，会损害执法机关的权威，规范行使裁量权，是对执法机关的普遍希望。

    明确裁量阶次和裁量情节

    具体来看，《裁量基本规则》共二十六条，主要包括三方面内容：一是明确行政处罚裁量的基本要求。明确制定目的和依据、行政处罚裁量的定义、行使裁量权应当遵循的指导原则和裁量政策。

    二是明确裁量阶次和裁量情节。规定行政处罚裁量分为不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、一般处罚、从重处罚等裁量阶次，对其含义和划分方式作出明确，并分别规定不予处罚、免予处罚、减轻处罚、从轻处罚、从重处罚的适用情形。当事人同时具有从轻、减轻或者从重处罚情节的，规定应当结合案件具体情况综合考虑后进行处罚。

    陈波认为，《裁量基本规则》的核心内容是量化了从轻处罚、一般处罚、从重处罚的罚款金额区间，罗列了不罚、免罚、减轻、从轻、从重的具体情形。首先，这些条款有助于对齐不同地方证监局案件以及不同时间案件的处罚口径，减小差距；其次，有助于监管对象对自身行为的法律后果建立预期，也有助于监管对象据以规范自己事前事中的行为和事后的补救措施。最后，明确轻重处罚的区间，对刑事、民事司法也有意义。公安、检察、法院等单位可以据此判断当事人的主观过错程度。对当事人主观过错程度的认定，可能影响刑事、民事责任的大小。

    三是结合证监会行政处罚实际，明确裁量相关规则。其中包括没收违法所得的规则、共同违法人的处罚规则、单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚规则等。

    关于行为个数和处罚次数问题，明确了“一个违法行为给予一次行政处罚”和“一事不二罚款”的基本规则。关于新旧法律适用问题，明确了“从旧兼从轻”和“违法行为跨越新旧法的适用新法”的基本规则。此外，结合行政处罚法等法律法规和《国办意见》等文件要求，明确推进“立体追责”和“行刑衔接”，明确证监会对派出机构行使处罚权进行监督、指导。