健全资本市场投资者保护机制 切实有效增强投资者信心

    本报记者 孟珂

    近日，中国证监会主席吴清在2024年“5·15全国投资者保护宣传日”活动上表示，将会同有关各方健全证券执法司法体制机制，加快构建资本市场防假打假综合惩防体系，进一步提升行政刑事衔接效率，让不法分子付出惨痛代价，切实维护市场“三公”秩序。

    投资者对市场的信任与信心，是支撑资本市场高质量发展的关键。如今，A股投资者账户总数已超2.2亿个，个人投资者规模很大。为了实现资本市场高质量发展，必须引导投资者理性投资、加强投资者教育、保护投资者合法权益。

    中国社会科学院法学研究所商法室主任陈洁在接受《证券日报》记者采访时表示，一直以来，我国证券市场监管机构通过监管执法工作的不断强化，保障证券发行活动、证券交易活动等得以有序开展，防范证券市场系统风险，努力维护证券投资者的权益。此外，随着具有中国特色的投资者保护机制，诸如持股行权、先行赔付、特别代表人诉讼等各项工作的陆续展开，我国保护中小投资者的实践活动在全球资本市场获得了良好的反响和积极的评价。

    投资者保护法律工具箱较为充实

    近年来，监管层坚持将投资者利益放在更加突出位置，建立健全投资者保护机制。新证券法、刑法修正案（十一）、期货和衍生品法相继出台实施，投资者保护的法律工具箱已较为充实。

    事实上，我国证券法立法伊始，就确立了保护投资者合法权益的立法宗旨和基本原则。2019年修订的证券法更是设立了“投资者保护”专章，实现了在立法层面上投资者保护的法理逻辑与制度设计的一体化，并成为我国证券法的一大亮点。

    陈洁表示，我国证券法设专章规定投资者保护制度的立法模式，契合市场需求、深具中国特色且颇富法理价值。这种立法模式使我国投资者保护制度更加体系化、更加科学完善，也有利于把立法上的制度优势更好地转化为投资者保护的制度效能。

    在实践层面，先行赔付、行政执法当事人承诺、责令回购、代位诉讼、代表人诉讼等新型维权方式相继推出，不断落地见效。受损投资者实实在在得到了真金白银的偿付。

    比如，泽达易盛、紫晶存储欺诈发行案中，公司及责任人分别被证监会处以14250万元、9071万元罚款，公安机关对十余名责任人员采取刑事强制措施，对妄图以身试法的上市公司形成强大震慑。

    “完善投资者损害赔偿制度，确保因证券违法行为受损的投资者获得及时、充分的补偿，是加强投资者保护的重要内容，更是资本市场践行以人民为中心的发展思想的具体体现。”陈洁认为，无论从立法层面还是实践层面，我国在投资者保护方面的成效都是非常突出的，我国投资者保护制度能够有效捍卫中小投资者权益。

    易方达基金董事总经理王玉华对《证券日报》记者表示，投资者是市场之本，要不断健全投资者保护的制度机制，合力培育成熟理性的投资文化，积极营造崇法守信的市场生态，推动资本市场高质量发展迈上新台阶。

    努力实现“全面监管，不留死角”

    近年来，监管层对证券市场违法行为保持全面高压监管态势，努力实现“全面监管，不留死角”。

    王玉华表示，今年以来，随着新“国九条”出台和资本市场“1+N”政策体系的不断完善，围绕强监管、防风险、促进高质量发展的主线，多项关于投资者保护的政策规则相继落地，突出强本强基、严监严管，从发行上市准入、上市公司持续监管、退市监管、交易监管、行业机构监管、中长期资金入市等多个方面，将投资者保护贯穿于资本市场制度建设和监管执法的全流程各方面。这充分体现了保护投资者的鲜明导向，将进一步夯实投资者保护制度基础，推动上市公司质量改善，促进行业机构专业服务水平持续提升。

    一方面，严厉惩戒履职尽责不到位的中介机构，依法对机构和人员进行“双罚”。证监会数据显示，2023年，共对25家中介机构、94名从业人员作出行政处罚。在依法适用“财产罚”之外，用足用好法律赋权，探索适用“资格罚”。如对中天华茂会计师事务所在东方网力年报审计执业中未勤勉尽责行为，没收其业务收入并处以5倍罚款，暂停其从事证券服务业务6个月；对于为胜通集团发行公司债券提供服务未勤勉尽责的国海证券项目负责人孙某，采取5年证券市场禁入措施。

    另一方面，依法严惩部分上市公司实际控制人、董监高利用资金、持股、信息等优势，以市值管理之名实施操纵市场等性质恶劣、影响极坏的违法违规行为。2023年，查办9起上市公司实际控制人、高管与游资内外勾结操纵本公司股价案件，对劲拓股份、森源电气、新美星等案件相关责任单位和人员分别处以6.6亿元、6.1亿元、9567万元罚没款。

    在陈洁看来，上市公司是证券市场的融资方，上市公司质量是证券市场高质量发展的重要微观基础。至于中介机构则是资本市场的“看门人”，“看门人”的勤勉尽责对于资本市场健康发展至关重要。只有加强对上市公司、中介机构的监管，才能提高保护投资者权益的有效性，才能为投资者的投资活动提供更安全、公平、有效益的市场制度环境，从而切实保障和增强投资者信心。

    “近年来，对‘首恶’‘关键少数’的惩戒力度不断加大，即对上市公司实际控制人、董监高等主体的追责力度不断加大，但也尽可能降低对公司经营的不利影响，避免对公司造成‘二次伤害’，从而减少对投资者的伤害。”陈洁说。

    不断提升投资者保护水平

    目前，上市公司质量不断提高，监管层对违规减持、操纵市场、内幕交易保持高压执法态势，积极营造公平透明可预期的交易环境，不留金融监管执法暗角、死角；但从长期来看，在建设高质量资本市场的过程中，投资者的获得感距离投资者期待仍有差距。

    “就我国而言，为保障投资者的民事赔偿作出了很多积极有益的探索，但资本市场相当数量的违法行为责任人因公司经营情况恶化且民事索赔金额巨大，或是先承担了大额行政罚没款、刑事罚没金之后，可能没有能力给予投资者民事赔偿，从而使投资者面临无法受偿或充分受偿的风险。”陈洁认为。

    此外，目前我国资本市场正进一步深化退市制度改革，以加速形成资本市场“应退尽退”的新生态。陈洁表示，这是保护投资者的重要举措，但实践中很多由于大股东、实际控制人的违法行为导致的退市，最终却让中小投资者的切身利益因为退市受到重大伤害。

    “那么在此情况下，如何压实上市公司控股股东、实际控制人、董事、高管的责任，并给因退市受到伤害的无辜投资者予以充分救济，也是亟须解决的问题。”陈洁说。

    陈洁建议，未来要继续加强投资者教育，促使普通投资者维权意识和能力提升；推动作为投资者保护机构之一的中证中小投资者服务中心以投资者身份行使民事权利，从而强化证券民事权利的实现机制。