多渠道化解地方政府债务压力

    邓海清

    在经济恢复过程中，长期形成的地方政府债务问题也需要化解。

    根据财政部和国家统计局公开数据测算，自2017年以来，地方政府债务余额以年均16.3%的速度快速增长，远高于同期名义经济增速的7.8%，导致地方政府负债率攀升、债务风险不断累积。2021年底，我国地方政府的杠杆率（地方政府债务/GDP）为27%左右，债务率（地方政府债务/财政收入）超过105%，部分地区债务率水平较高。

    从本质上看，地方政府债务问题由城镇化派生而来。目前我国不同地区地方财政状况差异较大。东部沿海地区城镇化率基本在70%以上，城投债的结构持续改善，债务风险较为可控。中西部地区的城镇化任重道远，地方政府融资压力和债务风险较高。

    2008年之前，我国地方财政是预算财政。城投平台出现之后，开始转向金融财政，主要依靠债务，也就是银行贷款、非标债和债券。城投平台以土地融资，采取重资产运营模式，债务负担沉重。

    解决中国经济信用扩张问题，一方面，要鼓励居民加杠杆、刺激消费，中国的居民杠杆率相对实体企业来说仍有较大空间。另一方面，地方政府面对信用扩张时，要转变思路，探索新路径。国有资本运营平台作为创新投融资方式可发挥多重作用。一是做大做强，提高资本市场接受度。通过组建国有资本运营大平台，将原先的各种小融资平台集零为整，壮大总资产规模，使得融资更方便，融资成本更低。二是实现投资和招商模式转型。通过产业引导基金构建地方经济新支柱产业，实现“招商-入股-扶持-盈利退出”。三是推动融资模式转型，减轻对发债或银行贷款的依赖。

    地方政府应重视发挥产业引导基金的杠杆撬动作用，顺应高质量发展、数字经济、智能制造趋势，培育专精特新“小巨人”，例如福建宁德培育出的宁德时代，安徽合肥培育出的蔚来汽车。部分地方政府其实已经在转型。例如，上海以政府产业基金为代表的城投，和股票市场（科创板）、基础设施公募REITs都紧密联系在一起，改变了过去我国地方政府信用扩张的机制。

    基础设施公募REITs作为重要的投融资工具，有突出优势。一是可以将巨量储蓄引导到规模大、周期长的基础设施等领域。二是公募REITs作为新事物备受追捧，不存在募资压力。三是公募REITs在资产负债表里是权益投资，本质是股权转让，不存在偿债压力和利息负担，大大减轻了地方政府在债务端的压力。

    对于地方政府而言，通过REITs模式进行基建领域融资，有利于管控地方政府债务，缓解“土地财政”压力，破解“后地产时代”地方政府融资困境。对于城投平台而言，如果能以公募REITs的方式盘活、退出资产，不仅可以降低企业经营负担，转向轻资产运营模式，还可以通过盘活的资金再次投资新的项目，提高资金运营效率。

    （邓海清，中航基金副总经理、首席投资官）