建议2020年GDP增长目标定为大区间

    温彬（中国民生银行首席研究员）

    李洪侠（中国民生银行研究员）

    “两会”召开在即，今年GDP增长预期目标设不设、怎么设，成为各界讨论热点。这个问题之所以受关注，主要是因为：一方面，受新冠肺炎疫情影响，我国经济下行压力持续加大。另一方面，今年是全面建成小康社会和“十三五”规划收官之年，有一些既定目标要实现。

    高质量发展新阶段，不等于简单追求高增长

    我们先看全面建成小康社会对GDP增长的要求。

    2002年召开的十六大指出，人民生活总体上达到小康水平，要在本世纪头二十年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。全面建设小康社会的目标是：在优化结构和提高效益的基础上，国内生产总值到2020年力争比2000年翻两番，综合国力和国际竞争力明显增强。按不变价GDP增速算，2019年GDP已经达到2000年的5.16倍，已提前超额完成目标。

    2007年召开的十七大指出，要确保到2020年实现全面建成小康社会的奋斗目标。增强发展协调性，努力实现经济又好又快发展。转变发展方式取得重大进展，在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上，实现人均国内生产总值到2020年比2000年翻两番。社会主义市场经济体制更加完善。按不变价人均GDP算，2019年已经达到2000年的4.64倍，也已提前超额完成目标。

    2012年召开的十八大指出，确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标。转变经济发展方式取得重大进展，在发展平衡性、协调性、可持续性明显增强的基础上，实现国内生产总值和城乡居民人均收入比2010年翻一番。按不变价GDP计算，2019年是2010年的1.89倍，2020年需要增长5.6%，才能达到翻一番目标。

    与此类似，按照2016年制定的“十三五”规划，2016-2020年GDP年均增长预期目标为6.5%，2019年已达2016年的1.37倍，实现目标需要2020年增长6%。

    综观十六大以来历次党代会和“十三五”规划，全面建成小康社会不是一个一成不变的目标，更不是只有GDP一个指标，而是随着形势变化不断升级完善的，包括经济、社会、政治、文化、生态等多领域的经济社会发展状态。如果我们将十六大最初设定的全面建成小康社会目标称为1.0版，那么十七大、十八大目标则分别为2.0版和3.0版，三个版本要求越来越高。目前看，虽然与3.0版提出的GDP目标相比还略有差距，但是1.0版和2.0版的目标都已经提前超额实现。

    从高速发展转向高质量发展新阶段，要求我们不能简单追求高速增长。在2017年召开的十九大中，没有就2020年全面建成小康社会提出新的更高的GDP量化目标，而是增加了防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战的新要求。

    两年多来，防范化解重大风险方面，相关工作持续有序推进，金融领域服务实体经济和防风险能力持续增强。精准脱贫方面，按脱贫攻坚目标任务，到2020年实现现行标准下贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，农村贫困人口从2012年底的9899万人减少到2019年底的551万人，贫困县从832个减少到今年的52个，相当于每年减少1335万贫困人口和111个贫困县，按此速度，今年可以实现脱贫攻坚目标。污染防治方面，主要污染物排放前几年都超额完成目标，今年压力也不大。

    既要守住底线，也要防止政策力度过大

    政府工作报告提出经济增长目标，始于1990年。随着三步走战略目标的正式实施，社会主义市场经济体制和现代宏观调控体系逐步探索建立，1990年国务院政府工作报告开始设定经济增长目标，1994年我国正式设定国内生产总值目标。

    30年来，国务院政府工作报告设定经济增长目标有四种方法：一是数值法，30年中有9年将经济增长目标设定为一个具体数值，分别为1990-1993年国民生产总值（GNP）增长目标定于一个数值，1994年国内生产总值（GDP）增长目标定于一个数值。此后1996-1998年、2012年又将GDP增长目标定于一个具体数值。二是小区间法，1995年后出现3次区间目标，区间幅度为0.5-1个百分点：1995年为8%-9%，2016年为6.5%-7%，2019年为6%-6.5%。三是波动法，即1999年及以后，共15年将GDP增长目标设为某一具体数值左右的表述形式，如1999年为经济增长预期为7%左右，2003-2011、2013-2015、2017-2018年也都设定了类似目标。四是省略法，如2000-2002年连续3年没有设定GDP增长目标。

    可见，政府工作报告设定GDP增长目标，是根据实际情况实事求是做出的安排，并没有固定的圭臬。

    今年，疫情对经济构成了前所未有的冲击，一季度我国GDP下降6.8%，全球经济出现衰退几乎确定无疑。更重要的是，疫情仍在全球快速蔓延，每天增加确诊病例七八万人，新的疫情暴发地不断出现，我国输入性风险持续加大。疫情何时控制住、何时结束，对经济将造成多大影响，是未来最大的不确定性。

    在1.0版和2.0版全面建成小康社会增长目标基本实现的情况下，加上疫情对经济前所未有的冲击和持续蔓延态势，再简单固守8年前设定的目标，既没有必要性，也不够实事求是。我们需要充分考虑疫情发展和影响可能出现的各种情形，结合经济社会发展的需要、可能和风险容忍度，做出大区间的目标设计，既守住经济社会发展必需的底线，也防止政策力度过大带来的副作用，还囊括可能出现的形势不确定性。

    一方面，经济增速过低，可能带来企业大范围破产、失业上升和银行不良增加等风险。特别是，就业关乎民生福祉、消费增长、社会稳定，保就业需要一定的经济增长。因此，GDP增长目标设定时首先需要考虑的是“六稳”和“六保”的结合点——保就业。今年一季度GDP下降6.8%，城镇新增就业229万人，3月份城镇调查失业率5.9%，比上年末提高0.7个百分点，可见今年就业压力很大。

    好在，近年来，随着我国经济结构的调整，特别是服务业比重的上升，经济增长拉动和容纳就业的能力不断提高。近10年，服务业占比上升9.7个百分点，2019年达53.9%。我国GDP增长1个百分点带动就业的人数，已从100多万人提高到了200万人左右。因此，2013-2019年，在GDP增速总体放缓情况下，连续7年城镇新增就业人口1300万人以上，城镇登记失业率保持4%以内。同时，疫情发生以来，国家通过加快复工复产、稳定小微企业、增加临时性公益性就业岗位、扩大研究生招生规模等多种方式缓解就业压力。

    综合考量以上因素，今年要在失业率保持稳定基础上，实现城镇新增就业1000万人以上的目标，GDP至少要守住增长3%的底限。

    另一方面，我国财政货币产业政策空间大、工具多、协调性强，有条件保持经济增长在合理区间，但需要警惕刺激政策力度过大带来的长期后遗症。国际金融危机后刺激政策消化的经历，要求我们制定政策时需要充分考虑杠杆率和物价水平等风险容忍度。

    杠杆率方面，按国际清算银行算法，以前四个季度滚动GDP作为分母计算，我国实体经济杠杆率从2019年末的245.4%升至今年3月末的259.3%，一个季度上升了13.9个百分点。与此同时，M2/GDP和社融存量/GDP也都大幅上升，一季度分别上升12个和14.2个百分点。虽然，杠杆率升幅略低于国际金融危机后的2009年，但如果以一季度GDP年化数据做分母，杠杆率则上升至271%。特别是非金融企业部门的杠杆率一季度上升了9.8个百分点，达到161.1%，已经高于2017年一季度末160.4%的高点。某种程度上讲，近三年我国去杠杆腾出的空间已经基本用完。发行特别国债、提高赤字率、实施再贷款、再贴现、降低存款准备金率等财政货币政策，可能还将推动杠杆率进一步提升。

    虽然杠杆率没有一个刻板的标准或者统一的共识，但中国自身的经济实践告诉我们：杠杆率过高、上涨过快，或许会带来短期的经济和就业增长，但长期看必然会积累高风险，甚至扭曲经济结构，得不偿失。因此，高质量发展阶段，我们不是简单追求高增长，而是要在守住增长底线基础上，把杠杆率控制在合理的水平上。

    物价方面，目前我国居民消费价格指数CPI持续较快增长，而生产者价格指数PPI则持续处于较低水平。在国际疫情蔓延、外部需求骤缩，国内企业投资回报率偏低、居民投资渠道有限的大环境下，过于宽松的财政货币政策，如果传导不畅，可能导致资金流向消费品、房地产等领域，也可能留在金融体系内部空转。当前形势下，如果通货膨胀、房价上涨、金融风险上升等问题出现，就是在试图解决问题的过程中增加了新的难题，会难上加难，这是需要避免的。所以，从物价角度看，也不支持过大力度宽松政策刺激出来的高增长。

    设定合理的增长目标区间，引导各方面工作

    综上所述，我们认为，如果未来国内疫情不出现大的反复，其他内外部环境不出现大的变化，在一系列逆周期调节政策作用下，2020年我国GDP有能力有条件实现一个领先其他经济体的合理增长。

    设定一个明确的经济增长目标可以更好汇聚力量，引导各方面积极工作。今年经济增长目标的设定，不必拘泥于前期设定的小康社会具体目标，应充分考虑疫情蔓延和外部环境冲击、我国经济社会发展的现实需要、政策空间和风险容忍度。

    我们建议，GDP预期增长目标设定为一个大区间，如3%-5%。需要说明的是，即使全年GDP增速低于5%，只要就业、物价和杠杆率稳定，三大攻坚战任务和小康社会其他方面进展良好，就不会影响全面建成小康社会目标的实现。