系统重要性金融机构监管的指导意见既防风险又补短板

    ■陈昊 何帆 鲁政委

    11月27日，中国人民银行、银保监会、证监会联合印发《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》（银发〔2018〕301号，以下简称《指导意见》）。

    《指导意见》对我国的国内系统重要性金融机构的定义、范围、评估流程和总体方法进行了明确。

    《指导意见》的发布标志着我国的系统重要性金融机构监管由“全球系统重要性”发展到“国内系统重要性”机构监管阶段。这不仅是进一步防范系统性金融风险的需要，也是看齐国际监管要求的“补短板”举措。

    系统重要性金融机构会有哪些机构入选

    《指导意见》指出：“人民银行会同银保监会、证监会根据各行业发展特点，制定客观定量、简单可比的标准，划定参评机构范围。参评标准可采用金融机构的规模指标，即所有参评机构表内外资产总额不低于监管部门统计的同口径上年末该行业总资产的75%；或采用金融机构的数量指标，即银行业、证券业和保险业参评机构数量分别不少于30家、10家和10家”。这意味着，为避免短期内对金融机构造成冲击，监管机构可能按照评分，由高分到低分，逐步扩大D-SIFIs的范围。

    对金融机构的可能影响

    根据《指导意见》要求，对于D-SIFIs的附加监管要求将包括附加资本要求、公司治理、风险管理、信息系统、压力测试等。笔者认为《指导意见》的逐步落地，主要影响将会集中在以下几个方面：

    一是部分大中型银行可能接受更高的附加资本要求，但预计附加资本要求的达标将会给予较为充裕的过渡期。《指导意见》要求：“附加资本采用连续法计算，即选取系统重要性得分最高的金融机构作为基准机构，确定其附加资本要求，其他机构的附加资本要求根据系统重要性得分与基准机构得分的比值确定。当对系统重要性金融机构进行分组监管时，可在各组内分别选取系统重要性得分最高的机构作为各组的基准机构，组内其他机构的附加资本要求采用连续法确定”。具体的附加资本要求框架可能在此前《商业银行资本管理办法》的基础上，参考G-SIBs的附加资本要求形成。若参照国际标准并结合《商业银行资本管理办法》，我国D-SIBs的附加资本要求可能介于0.5%至2%之间。

    当前，在表外资产回表、监管要求提升以及债转股、不良资产处置占用较多资本的大背景下，我国商业银行整体面临着较大的资本压力，《商业银行资本管理办法》规定的资本充足率要求过渡期也才在2018年年底结束，若贸然迅速对被划分为D-SIBs的大中型银行提出更高的资本要求，可能会对金融机构提供融资的能力产生负面影响。因此，人民银行在《指导意见》答记者问中也进一步明确“人民银行会同相关部门在制定实施细则时将考虑我国金融机构实际情况，设置合理的监管要求与过渡期安排，避免短期内对金融机构造成冲击”。因此，笔者认为监管机构将充分考虑多方面因素，对D-SIBs所要遵循的附加资本要求设立较为充裕的过渡期。

    二是更高的杠杆率要求。《指导意见》指出，“针对系统重要性金融机构提出附加资本要求和杠杆率要求”。从巴塞尔委员会对全球系统重要性银行的附加杠杆率要求来看，2017年12月，巴塞尔委员会发布的《巴塞尔协议III》的最终修订版本对全球系统重要性银行提出了比一般银行更高的杠杆率要求（leverageratiobuffer），即“全球系统重要性银行的杠杆率最低要求=一般银行杠杆率最低要求+50%*系统重要性银行附加资本要求”。例如，若对一般银行的杠杆率最低要求为3%[我国原银监会《商业银行杠杆率管理办法（修订）》（银监会令2015年第1号）要求我国商业银行并表和未并表的杠杆率均不得低于4%。]，某家全球系统重要性银行的附加资本要求为1%，则该银行的最低杠杆率要求为3.5%=3%+50%*1%。杠杆率定义为一级资本净额与商业银行调整后的表内外资产余额的比率。全球系统重要性银行的杠杆率要求将2022年1月1日开始执行。笔者认为，未来我国监管也可能对国内系统重要性银行提出类似的附加杠杆率要求，同时比照附加资本的监管原则，对于同时属于全球系统重要性银行和国内系统重要性银行的商业银行，应当遵守二者中更高的附加杠杆率要求。

    三是部分机构将面临更高的流动性、大额风险暴露要求。《指导意见》指出，“人民银行可会同银保监会、证监会视情对高得分组别系统重要性金融机构提出流动性、大额风险暴露等其他附加监管要求，报金融委审议通过后施行”。在流动性方面，附加监管要求可能主要针对投资基金。在大额风险暴露方面，该项规定可能主要针对商业银行。

    四是部分货币基金将面临更为严苛的监管要求。人民银行11月2日发布的《中国金融稳定报告（2018）》在“防范货币市场基金流动性风险”中提出要“加强对系统重要性货币市场基金的监管”。目前，我国部分货币基金规模已与大型城商行总资产相当，也已成为货币市场重要参与方，若按照上文中NBNIG-SIFIs的评估指标，这部分货币基金已具有一定的系统重要性，根据《中国金融稳定报告（2018）》要求，系统重要性货基将“设置更高的风险备付金要求，执行更高的流动性、投资分散度等监管标准”。

    （陈昊、何帆系兴业研究公司金融监管分析师，鲁政委系兴业银行、华福证券首席经济学家）