创新长效扶贫模式 金融业祭出“十八般武艺”

    证券时报记者 江聃 贺觉渊

    消除贫困是人类梦寐以求的理想，也是广大发展中国家面临的重要任务。2020年12月3日，习近平总书记在中共中央政治局常务委员会会议上郑重宣布，经过8年持续奋斗，我们如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，近1亿贫困人口实现脱贫，取得了令全世界刮目相看的重大胜利。

    保障脱贫攻坚离不开资金资源持续投入。近十年来，金融行业通过实践创新，探索出多个可复制、可推广、具有金融特色的扶贫模式，实现了运用金融手段干好扶贫事业的目标，为打赢脱贫攻坚提供了重要支撑。建立了全面覆盖针对建档立卡贫困户和扶贫产业项目、贫困村提升工程、基础设施建设、基本公共服务等重点领域的金融组织体系。

    2020年后，中国的扶贫脱贫将从消除绝对贫困向缓解相对贫困转变、从农村扶贫向统筹城乡转变已经基本形成共识。专家认为，金融机构应及时总结金融扶贫好的经验，互相分享和借鉴有益做法，不断创新金融服务乡村地区的工作模式，深化体制机制改革，提升风险防范能力，为支持乡村振兴战略贡献更大力量。

    中国为全球减贫

    作出重要贡献

    作为一个拥有世界最多人口的发展中国家，我国扶贫工作面临着许多的困难：人口基数大、工业化起步晚、城乡差距悬殊等，但经过不懈努力，我国的扶贫事业取得了巨大的成就，也加速了全球减贫的进程。

    联合国2030年可持续发展议程中7大减贫目标的第一项就是消除一切形式的绝对贫困。从绝对贫困的界定标准看，是到2030年要实现在全球消除平均每人每天生活费不足1.25美元的极端贫困，2015年世界银行将极端贫困的标准从1.25美元调整至1.9美元。我国现行标准是按照2010年农民人均纯收入每年2300元人民币的不变价来测算的。

    “如果按照购买力平价换算，我国的贫困标准高于全球极端贫困标准。”北京师范大学中国扶贫研究院院长张琦对证券时报记者表示，按照世界银行每人每天1.9美元的国际贫困标准测算，改革开放以来，我国减贫人口数占同期全球减贫人口总数的70%以上，这是我国对全球贫困治理的最大贡献。

    从减贫速度看，我国也明显快于全球。世界银行数据显示，按照每人每天1.9美元的国际贫困标准，从1981年末到2015年末，我国贫困发生率累计下降了87.6个百分点，年均下降2.6个百分点；同期全球贫困发生率累计下降32.2个百分点，年均下降0.9个百分点。特别是2013年实施精准扶贫以来，我国平均每年减少贫困人口超过1300多万，7年减少9300多万，有力加快了全球减贫进程。

    我国脱贫攻坚取得重大胜利，与系统、精细和科学地推进扶贫工作密不可分。长期以来，我国政府高度重视贫困问题，投入大量人、财、物致力于解决贫困问题，在人类历史上规模最大、力度最强。20世纪80年代中期，国务院贫困地区经济开发领导小组成立，拉开了我国有组织、有计划、大规模农村扶贫开发的序幕，我国的反贫困事业进入了大规模开发式扶贫的全新阶段。随着“国家八七扶贫攻坚计划”的完成，我国实现了基本解决农村贫困人口的温饱问题。其间，“国务院贫困地区经济开发领导小组”更名为“国务院扶贫开发领导小组”。

    进入21世纪，两期《中国农村扶贫开发纲要》，推动扶贫开发深入开展。《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》明确提出让贫困人群实现“不愁吃，不愁穿，保障其义务教育基本医疗和住房”的“两不愁三保障”目标，重点实施“整村推进”、农村劳动力转移培训和产业化扶持。《中国农村扶贫开发纲要（2010-2020年）》，确定了集中连片特殊困难地区是扶贫攻坚的主战场。此后还相继制定和出台了14个《集中连片特殊困难地区区域发展与扶贫攻坚规划》。2012年11月，党的十八大提出到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标。我国扶贫开发向“精准扶贫”重大转型。2017年10月，党的十九大将精准脱贫列为对全面建成小康社会具有决定性意义的三大攻坚战之一。

    2020年后，面对突如其来的新冠肺炎疫情，巩固拓展脱贫攻坚成果的任务依然艰巨。据国务院扶贫办副主任欧青平此前介绍，为防止返贫致贫，2020年初国务院扶贫办指导各地普遍建立了防止返贫和监测帮扶机制，在对剩余脱贫任务攻坚的同时，采取有效措施，切实防止返贫致贫。

    金融创新

    “贷”动脱贫攻坚

    扶贫开发离不开资金支持，亮丽的脱贫数据背后是各方付出的巨大努力。党的十八大以来，金融行业通过信贷、保险等形式支持脱贫攻坚，重点满足贫困地区、贫困人口的生产型金融需求，推动“造血”式扶贫模式的发展，推出了一系列重大举措。

    包括：对银行业金融机构开展扶贫工作从机构设立、产品研发、考核评价、资金运用等方面实施差异化监管政策，明确普惠型涉农贷款和精准扶贫贷款的增速、增量考核要求，提高对扶贫贷款不良容忍度，落实尽职免责要求，积极引导银行业机构聚焦“三区三州”等深度贫困地区，向未摘帽贫困县加大金融资源投入；对银行业金融机构在内部资金转移定价、考核激励等方面给予政策倾斜，优化服务乡村振兴和脱贫攻坚金融供给机制。通过这些政策举措，实现了对建档立卡贫困户和扶贫产业项目、贫困村提升工程、基础设施建设、基本公共服务等重点领域的全面覆盖等，成为扶贫脱贫的制度保障。

    银行业是金融扶贫的主力军，也在不断进行创新实践。证券时报记者从人民银行获悉，截至2020年末，贫困人口贷款余额7881亿元，产业精准扶贫贷款余额1.8万亿元。扶贫小额信贷是据《关于创新发展扶贫小额信贷的指导意见》为建档立卡贫困人口量身定制的一款信贷产品，其特点是“5万元以下、3年期以内、免抵押免担保、基准利率放贷、扶贫资金贴息、县级建立风险补偿金”。据人民银行统计，2015年至2020年末，扶贫小额信贷累计发放5464亿元，支持贫困人口及已脱贫人口1291万人次。国务院扶贫办委托的第三方机构开展的抽样调查显示，扶贫小额信贷对贫困户增收的贡献率达12.4%。

    扶贫再贷款是人民银行引导低成本资金投入扶贫开发领域的货币政策工具创新。数据显示，截至2020年末，全国扶贫再贷款余额为2153亿元。2016年至2020年末，全国累计发放扶贫再贷款7501亿元，累计发放贫困人口贷款2.96亿元和产业精准扶贫贷款4.02亿元，支持贫困人口超9800万人次。此外，2019年，人民银行设立了专项扶贫再贷款支持中国农业发展银行、中国农业银行、中国邮政储蓄银行扩大对“三区三州”的信贷投放，降低“三区三州”融资成本。

    人民银行还注重发挥市场化工具融资功能，推动扶贫票据、产业扶贫资产支持票据等融资产品在银行间市场发行，创新易地扶贫搬迁专项金融债，以市场化方式引导社会资本投向贫困地区和扶贫项目，支持贫困地区不断拓宽融资渠道。

    2020年疫情期间，《关于积极应对新冠肺炎疫情影响切实做好扶贫小额信贷工作的通知》和《关于进一步完善扶贫小额信贷有关政策的通知》先后下发，内容包括进一步延长受新冠肺炎疫情影响还款困难的扶贫小额信贷还款期限，扩大扶贫小额信贷支持对象等。在实地调研中，人民银行贵阳中心支行行长文洪武对证券时报记者表示，新出台结构性货币信贷政策工具精准落地，为贫困地区疫情防控、复工复产提供了有力的金融支撑。2020年三季度末，贵州全省个人及产业带动精准扶贫贷款余额792.7亿元，同比增长78.2%；全省9个未摘帽县各项贷款余额1205.3亿元，同比增长20.1%。

    “十三五”期间我国农业保险扶贫模式也在持续创新，形成了五种主要模式：支持地方特色产业发展的模式、推动建立扶贫农产品品质标准的模式、涵盖一揽子涉农保险的模式、深度介入产业链的模式，以及强化扶贫向防贫转变的模式。农业保险扶贫保障水平得到了大幅提升。

    资本市场铺就产业扶贫

    “高速路”和“稳定器”

    资本市场的扶贫脱贫工作，同样有着制度支持。2016年9月证监会印发《中国证监会关于发挥资本市场作用服务国家脱贫攻坚战略的意见》，内容包括对贫困地区企业首次公开发行股票、在全国中小企业股份转让系统挂牌、发行公司债券等按规定实行“绿色通道”政策等12个方面。2018年印发的《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中，强调将这一政策作为加大金融扶贫支持力度的任务之一。

    该政策为贫困地区企业铺就了直接融资的“高速路”。多年来，在坚持标准不降、程序不减的基础上，证监会持续对贫困地区企业上市、债券融资、新三板挂牌等提供政策支持，支持贫困地区企业充实资本，做强主业。2020年通过发行审核的贫困县企业有8家，募集资金约62.31亿元；累计通过发行审核的贫困县企业有22家，募集资金约142.82亿元。2020年交易所市场发行公司债及资产支持证券195亿元，累计发行公司债及资产支持证券700亿元，发债企业已覆盖贵州、安徽、湖南、重庆等全国十余省市的贫困地区。新三板共服务贫困地区挂牌公司316家，覆盖全国22个省份、197个县区、15个门类行业，共172家贫困地区挂牌公司融资202.20亿元，27家贫困地区挂牌公司完成并购重组，交易金额合计35.19亿元。这一政策在不破坏公平的前提下对贫困地区实体融资给予大力支持。

    资本市场结合自身特点开展扶贫工作的另一创新是设计推出“保险+期货”产品。“保险+期货”的运作原理是，保险公司基于期货市场上相应的农产品期货价格，开发农产品价格险，农民或农业企业通过购买保险公司的农产品价格险，规避价格风险保障收益，保险公司通过购买期货公司风险管理子公司的看跌期权产品进行再保险，以对冲农产品价格下降可能带来的风险，期货公司风险管理子公司，在期货市场进行相应的复制看跌期权操作，进一步转移风险。这个产品成为贫困户生产收益的“稳定器”。发挥期货市场作用助力脱贫攻坚。大连、郑州、上海三家商品期货交易所稳步扩大“保险+期货”试点规模，在稳定农业生产、促进农民增收、助推产业扶贫方面做出了积极贡献。截至2020年底，在全国26个省（自治区、直辖市）开展210个试点项目，品种涉及天然橡胶、白糖、苹果、红枣、大豆、玉米、鸡蛋、豆粕及饲料成本和养殖利润指数。2020年保障现货规模468万吨，承保土地面积1052万亩，分别较2019年增加36%和13.7%。三家商品期货交易所在47个挂牌督战贫困县开展试点，惠及建档立卡贫困户约35万户。“保险+期货”作为期货市场服务实体经济的重要抓手，连续六年写入中央一号文件，成为我国金融市场探索推出支持“三农”发展和服务农业供给侧结构性改革的创新模式。

    2020年疫情期间，作为规避价格波动风险的期货市场，再次发挥“特色”市场功能。“大商所农保计划”除了继续扩大县域项目覆盖范围外，还特设了“专项扶贫项目”，精准针对52个国贫县进行定点帮扶。郑商所争取到约占资金总量25%的外部配套资金支持，还在苹果和红枣品种上创新开展了“农民合作社+场外期权”试点项目。上期所加快启动了2020年天然橡胶“保险+期货”精准扶贫试点工作。

    金融领域扶贫资源还在持续聚焦深度贫困地区，助力脱贫攻坚的投入力度不断加大，实现形式不断丰富。比如，行业还在拓展“期货+保险+贷款”、“保险+期货+订单”等新路子，金融工具的利用效果在不断进阶和持续放大。数年来，从“一司一县”到“一县一企”结对帮扶的模式，到十余家基金机构设立专项帮扶基金，再到成立资本市场扶贫公益联盟，证监会鼓励、支持、帮助各资本市场主体开展不同层面、不同形式的扶贫开发合作，最大程度发挥行业优势，助力脱贫攻坚。

    从脱贫攻坚到乡村振兴

    2020年，我国率先取得了疫情防控阻击战的重大战略成果。2021年是“十四五”开局之年，我们将开启全面建设社会主义现代化国家的新征程。如何能够起好步，推动“十四五”时期经济社会发展，把美好蓝图变为生动现实，巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接是重要内容。

    2月21日，21世纪以来第18个指导“三农”工作的中央一号文件正式出炉。文件明确，对摆脱贫困的县，从脱贫之日起设立5年过渡期。过渡期内保持现有主要帮扶政策总体稳定。

    当前，我国发展不平衡不充分的问题仍然突出，巩固拓展脱贫攻坚成果的任务依然艰巨。2020年12月3日召开的中共中央政治局常务委员会会议指出，“要持续发展壮大扶贫产业”、“要强化易地搬迁后续扶持”、“因地制宜在搬迁地发展产业”、“要加强资金资产项目管理，建立健全资产管理制度，持续发挥效益”。

    中国人民银行行长易纲表示，脱贫攻坚成果来之不易，人民银行要继续强化政治担当，坚持长期探索形成的成熟工作理念，保持帮扶政策总体稳定，巩固脱贫攻坚成果，把各级机关建设成贯彻中央脱贫攻坚和乡村振兴决策部署的政治堡垒。要有效衔接乡村振兴，以金融源头活水带动提升脱贫攻坚成效，助推农业农村现代化建设，构建新发展格局，实现共同富裕。

    国务院发展研究中心副主任王安顺认为，要进一步发挥金融在支持乡村振兴战略中的作用，以金融科技提升金融支持乡村振兴的质量和效率。同时，各级各类金融机构要加快体制改革，加强业务创新，汇聚形成金融支持乡村振兴的合力。

    张琦表示，金融扶贫是脱贫攻坚重要助力，2020年后金融助力扶贫和乡村振兴的作用会进一步加强。一方面国内减贫重点会发生变化，巩固和拓展脱贫成效需要一定时间段来完成，金融的支撑必不可少。另一方面脱贫地区的基础设施建设等仍需要资金持续投入。此外，随着这些地区的不断发展，当地对于金融的需求只会越来越大。由此，金融产品还需要适应新时期进一步强化创新。

    2020年的联合国大会上，中国提出力争于2030年前达到二氧化碳排放峰值，努力争取2060年前实现碳中和的目标。2020年后，中国的扶贫脱贫将从消除绝对贫困向缓解相对贫困转变、从农村扶贫向统筹城乡转变已经基本形成共识，要实现两个转变都离不开绿色减贫方式。绿色减贫，金融大有可为。

    张琦表示，通过绿色减贫来推动巩固脱贫攻坚成果，实现乡村振兴具有重要意义，可以探索对生态资产进行资本化、资产化和市场化核算，将其纳入各级政府政绩考核和日常工作评价、绿色发展规划制定和实施、经济社会生态发展成本收益的综合评估。