提升违法违规成本 联动修法迫在眉睫

    编者按：作为基本盘，上市公司对于实体经济至关重要。证监会主席易会满日前关于提高上市公司质量问题的讲话，详尽刻画了证监会对公司监管和资本市场改革的工作思路。举其要者，提高违法违规成本、做好增量与存量改革、完善基础制度可谓个中桎辖。自今日开始，本报围绕以上方面，采撷各方声音，希集众智众力，为提高上市公司质量贡献一份“芹意”。

    资本市场违法违规成本低已久为诟病。日前，证监会主席易会满在中国上市公司协会2019年年会上提出，提高违规成本是提高上市公司质量的核心举措，并明确表示要“积极推动《证券法》、《公司法》、《刑法》修改和相关司法解释的出台”，再次引发了市场对解决这一老大难问题的关注和期待。

    经各方多年呼吁，提高资本市场违法违规成本的推进工作正在提速。尤其是今年以来，从最高层在政治局会议上的表态，到证监会主席接连发声，均表现了国家对这一问题的重视和着力改进的决心。资本市场生态复杂，存量格局下各方利益胶着，改革牵一发而动全身，需要顶层设计和各方合力。其中，联动修订《刑法》、《公司法》、《证券法》，全面提升法律震慑力是重要的解决之道。

    提高违法违规成本迫在眉睫

    资本市场运行二十余年，发生了巨大的变化。当前资本市场违法违规行为所适用的法律仍为多年前制定，对违规行为的处罚力度与通过欺诈、造假等行为获得的巨额收益相比几乎不值一提。违法违规成本低，使得法律和监管缺乏震慑力。“我国资本市场发展迅速，证券欺诈发行类案件不断增多。此类违法犯罪行为严重损害广大中小投资者合法权益，具有涉众性强、涉及金额大、影响范围广、社会危害程度高、对国家金融管理制度破坏性强等特点。”深交所总经理王建军表示。

    欺诈发行、信披违规、财务造假等屡禁不止，一些案件甚至造成了恶劣的社会影响，危害资本市场生态。

    今年以来，被证监会立案的上市公司及相关主体已达28家次，相较去年涨幅明显。尤其是近期接连有“白马股”陷入财务造假风波。比如，在公告了2018年全年业绩预告之后，利源精制再次收到关注函，对全年业绩预告情况进行关注。此前在2018年10月，在对交易所问询函的回复中，利源精制承认了公司的财务造假。1月22日，康得新公告因涉嫌信息披露违法违规，被证监会立案调查。“白马股”是资本市场优质企业的代名词，接连出现此类行为，让市场在哗然的同时也加强了对提高违规成本的呼吁。

    从制度层面看，对违法违规惩戒力度不足是普遍共识。以欺诈发行为例，我国1997年《刑法》第160条首次规定了“欺诈发行股票、债券罪”，该条文历经二十余年不曾修改。财务造假等信披违法违规行为会受到行政、民事、刑事三个方面的惩罚。其中，行政处罚针对公司和个人的顶格处罚是罚款60万元和30万元；刑事方面，《刑法》第161条所列违规披露、不披露重要信息罪的最高刑期是3年。

    与之形成对比的是，成熟资本市场对欺诈等行为的惩处力度往往十分严厉，堪称“坐穿牢底”。如美国《萨班斯法案》规定，故意进行证券欺诈的犯罪最高可判处25年监禁，对犯有欺诈罪的个人和公司的罚金最高分别可达500万美元和2500万美元。

    全国人大财经委副主任委员刘新华表示，在市场监管过程中，处罚罪名不足、处罪轻、犯罪成本低始终制约着打击违法犯罪的力度。提高处罪标准，增加处罪罪名已成为全市场、全社会共识。

    需顶层设计发力

    资本市场改革牵一发而动全身，点滴推动都需要各方付出巨大的努力。近年来，在打击违法违规行为、净化市场环境方面，监管部门在稽查执法、诚信建设等方面已取得明显进展。

    对于市场呼吁的提高违法违规成本，包括证监会在内的多部门也在积极推进，在《证券法》第三次审议草案中，对欺诈发行等惩处力度已有较大幅度提升。

    但从实际进展看，违法成本的提升与市场期待仍存在不小差距，除加大罚款金额外，刑事方面的处罚力度仍未见改观，立法推进的进程缓慢。中国人民大学法学院教授刘俊海对证券时报记者表示，提高违规成本的工作推进缓慢，有多方面原因。包括在整个社会法治理念提升的背景下，某些上市公司唯利是图、见利忘义的思维没有改变；监管存在真空地带，执法精准化没有到位，难免有漏网之鱼；资本市场各方对法律缺乏信仰和敬畏之心，缺乏对公众投资者的感恩之心。

    中国市场学会金融学术委员、东北证券研究总监付立春对记者表示，主要存在法律和市场两个层面的原因。

    从法律层面而言，资本市场的法律是多元的，对某一法律条款的更新或修改会对其他法律产生影响，工作量巨大。其次，涉及不同法律之间的协调，如果《刑法》、《民法》、《公司法》没有相应的完善，《证券法》自身修改的作用也很有限，这是一个系统性工程。此外，与英美法系可以用案例作为法律参考不同，中国的法律体系属于成文法，需要通过法律自身修订去适应实践发展，市场发展日新月异，法律的修订存在时滞，迫切性非常强，但这是一个更复杂的问题。

    从市场角度而言，现有的市场格局有所固化，包括监管层、企业、投资者已经适应了当前的市场和法治环境，一旦有所改变，涉及到非常广泛的利益重新分配，这个过程可能有所误伤。此外，大量中小投资者此前偏好高波动高风险的股票，一旦立法这种股票可能面临股价崩盘或者退市的风险，这种情况下如果没有完善的投保机制，部分股民利益可能受损。

    “现有的存量格局，利益相关方太胶着，太密切，牵一发而动全身，存量改革的阻力很强。”付立春表示，除了法律外，还要有相应的法规、机制等补充，如集体诉讼制度、投资者权益保护机制等。

    多方呼吁联动修法

    资本市场涉众广泛，利益相关主体众多。对违法违规案件尤其是影响恶劣案件的惩处，不仅需要证券监管部门发力，也需要公检法等多部门介入。《证券法》与《公司法》、《刑法》诸多条款紧密相关。为更好发挥法律合力效能，对上述法律进行联动修改也是市场的普遍呼声。

    在全国人大财经委副主任委员刘新华看来，随着资本市场规模的扩大，产品的丰富，以及金融科技手段的广泛应用，资本市场犯罪行为日趋多元、隐蔽，表现出高智商化、高科技化、高协同化特征。现行刑法存在涉及资本市场的罪名种类少、犯罪要件表述不完全、处罪轻等问题。同样，公司法缺乏对上市公司依法运营保持高压监管态势的依据。在实践中普遍存在稽查线索难、取证难和举证难的情况，虽经一系列稽查、取证和审判，但最终依现行刑法获刑罪较轻，难以取得有效的法律效果和震慑作用。

    清华大学法学院教授汤欣对证券时报记者表示，在《证券法》“三读”和《公司法》即将启动修改之时，能否借此时机联动进行《刑法》修订是一个值得探讨的话题。《证券法》里法律责任制度的加强很大程度上仍着眼于行政处罚，但民事责任、刑事责任都需要逐步丰富和试点。目前在民事责任领域已开始一些尝试，如示范诉讼制度、多元纠纷化解机制等，这些要一步步探索到位。再比如刑事责任制度，这不是《证券法》所能包含的，必须回归到《刑法》当中。这样就需要联动考虑《证券法》、《公司法》跟《刑法》相关条款的对接，不可能期望证券法修改在法律责任方面一劳永逸地解决所有问题。