城市群一体化正当其时

    近日，湖北、河南等省份不约而同地把城市群和都市圈发展作为本地区“十四五”规划的重要内容。城市是经济和社会发展的重要载体，也是构建新发展格局的重要支撑。可以预见，我国空间发展格局将发生重大变化，城市群一体化发展的新阶段正在到来。

    “十四五”规划纲要提出，要发展壮大城市群和都市圈，推动城市群一体化发展，全面形成“两横三纵”城镇化战略格局，并明确发展京津冀、长三角、珠三角等19大城市群。今年以来，各省都把城市群和都市圈发展作为本地区“十四五”规划的重要内容。比如，湖北省明确将在“十四五”时期重点发展三大城市群：武汉城市圈、襄十随城市群和宜荆荆城市群，其中武汉城市圈由武汉与周边8市共同组成，是国家长江中游城市群的重要组成部分。河南省在本省的“十四五”规划中明确，要增强郑州国家中心城市龙头带动作用，建设现代化郑州都市圈，并于近期出台了郑州都市圈交通一体化发展规划。

    城市群和都市圈是城镇化进程到一定阶段后的必然趋势。经过多年的城镇化，到2020年末我国常住人口城镇化率超过了60%，按照发达国家的经验来看，我国城市化进程应当还有约20个百分点的空间，但是一些城市的“城市病”严重，交通拥堵、教育医疗资源紧张、房价高企、生态脆弱等问题，对城市发展形成了制约。在“三条红线”的刚性约束下，传统“摊大饼”的城市扩张方式已无法继续提升城市的承载力，城镇化需要开辟新的道路，就是发展城市群和都市圈。这需要实现单个城市自发分散发展，向多个城市开放协同发展转变，在城市群和都市圈内优化各类资源配置，提升整体承载能力，为城镇化深入推进创造条件。

    我国城市群和都市圈已经具有较大规模，19个城市群体的人口达到全国的75%，GDP占全国的88%。从世界范围来看，城市群和都市圈经济聚集效应明显。美国东北部大西洋沿岸城市群以纽约为中心，面积占美国的1.5%，GDP占比为21%左右。东京大都市圈依托东京湾，面积占日本的3.5%，GDP约占1/3左右。而我国最大的长三角城市群2020年占全国土地面积的2.3%，GDP约占全国的20%左右。从经济聚集度来看，我国城市群发展还有差距，主要原因就是一体化程度不足，各城市各自为政，同质化发展比较严重，在招商引资、人才引进等方面竞争激烈。因此，我国城市群一体化还有较大的提升空间，城市群和都市圈的融合发展还需要加快步伐。

    城市群一体化是建立在分工协作的基础上。随着科技不断进步，现代产业发展的特点就是领域不断细分、分工不断深化，市场主体之间的协作程度大大提高。城市群内部具有产业链管理半径较小、物流成本较低等优势，有利于产业链配套，降低企业运营成本。以东京湾城市群为例，东京是中心城市，有众多银行总部、公司总部和高校，在城市群中发挥资本配置和科技研发的作用；横滨市、川崎市承接东京因“工业分散”而外迁的制造业，形成了产业集群和工业聚集区；千叶和横滨有优良的港口，在城市群中发挥国际物流通道的作用。通过城市群和都市圈内部分工协作，各自发挥比较优势，从而产生1加1大于2的协同效应，实现集约发展和规模经济，提高城市群的整体竞争力。

    城市群一体化始终伴随着虹吸效应和辐射效应，是一个动态的过程，也是对城市发展格局的深度调整。在一体化的前半段，城市之间互联互通后，由于中心城市优势较大，周边城市的资源会向中心城市集中，虹吸效应相对明显，中心城市得到强化。但是到一体化的后半段，辐射效应将起到主要作用，中心城市的部分功能逐渐向周边城市转移，中心城市则主要发挥“群主”的作用，成为整个城市群科技和产业创新变革的主动力。因此，在城市群一体化过程中，顶层设计和政策就显得非常重要，必须较好处理好经济资源集中与再平衡的关系，防止出现两极分化。

    城市群一体化的模式因地制宜，但也具有一些共性特征。其中，交通基础设施互联互通是城市群一体化的基础，如长三角“1小时”通勤圈、珠三角“1小时”生活圈等，均是建设轨道上的城市群，拉近城市之间的距离。产业合作是城市群一体化的主题，发展“飞地经济”是一种重要形式，比如深圳已经与汕头、河源等多个珠三角城市共建园区，推动产业转移和科技成果转化。社会融合是城市群一体化的根本，主要是通过社保和医保政策的衔接统一、教育和医疗等资源的共享，促进城市群内部人口自由流动。生态保护是城市群一体化的保障，城市群内部通过生态补偿机制，共同筑牢生态屏障。

    城市群一体化任重道远，关键在于破除体制机制的障碍，从整个城市群的层面上来统筹规划和整体设计，打破各城市之间的“围墙”。对此，笔者建议，一是规划一体化，在城市群空间规划上应当统一编制，一张图管一个城市群。二是户籍一体化，放松落户限制，加快推动户籍准入年限同城化累计互认。三是政策标准一体化，首先在税收优惠、环境评估、资质认定等方面推进一体化，再逐步扩展到其他领域。四是公共服务一体化，明确共同事权，完善横向财政转移支付制度，探索合作办医办学，实现成本共担、成果共享。五是数据一体化，共建大数据平台中心，打造智慧城市群。

    （作者系经济学博士，财经分析人士）