证券法修订应以建设统一有效的资本市场为目标

    12月23日，十三届全国人大常委会第十五次会议再度审议证券法修订草案。对于注册制改革，草案作出了四方面新规定。此前，全国人大常委会已分别于2015年4月、2017年4月、今年4月三次审议证券法修订草案。

    前不久，全国人大常委会委员、财经委副主任委员尹中卿表示，证券法修订草案审议过程可谓一波三折，至少创造了3个第一。首先，审议间隔时间最长，从2015年至今已历经了4年多，这是全国人大审议法案的时间之最。其次，审议期间两次作出授权决定，也是历史头一次。一般法令修改都是两年内完成，十二届全国人大常委会第十八次会议于2015年12月通过了授权国务院在实施股票发行注册制改革中调整适用证券法有关规定的决定，当时的预期就是2017年修改完成。2018年2月，十二届全国人大常委会第三十三次会议又作出决定，将上述授权期限延长至2020年2月29日。现在已经是2019年12月，如果再不完成修订，就要第三次授权。第三，修订草案迄今没有向社会公布。一般的修订草案在一审之后就需要向社会公布，证券法修订草案2015年4月一审后准备公布，结果遇到了股市大幅度波动，需要再修以应对新问题，此后就一直没有公布，延宕至今。今天我们所期待的这份草案，已经与初期有了全局性的变化，可以说，现在所面对的市场本身也是全新。

    根据媒体报道，全国人大宪法和法律委员会关于证券法修订草案审议结果的报告提出了六大修改意见。一是按照全面推行注册制的基本定位规定证券发行制度，不再规定核准制。同时，为有关板块、有关证券品种分步实施注册制的进程安排留出法律空间。报告指出，科创板注册制改革主要制度安排基本经受住了市场检验，在证券法修订草案中确立证券发行注册制已经有了实践基础。二是按照功能监管的原则，明确由国务院依照本法的原则统一规定资产支持证券、资产管理产品等具有证券属性的金融产品的管理办法，规范相关产品的发行、交易活动。三是股指期货可适用期货交易管理条例。四是规定对扰乱境内市场秩序、损害境内投资者合法权益的境外证券发行和交易活动追究法律责任。五是在民事诉讼法框架内，结合证券民事诉讼的具体特点，有针对性地完善相关制度，有效保护投资者合法权益。六是进一步加大对证券违法行为的处罚力度，显著提高证券违法成本，严厉惩治并震慑违法行为人。

    这些修改内容中，既为实施注册制提供了法律空间，又有建立多层次资本市场的措施，还有监管方向的变化，的确是一个系统性的修改。但如果仅仅只有上述几方面的修订，可能会略显单一。证券法是针对证券市场管理，考虑到证券市场之于整个资本市场的重要性，其实证券法可谓资本市场的基本法，未来的证券法必须站在这个高度，修订草案必须给证券法这样明确的定位。

    由于历史原因，在我国的资本市场中，股票和债券的监管体系不同，但两者之间又是紧密相关。上市公司在中国资本市场具有独特的信用优势，本身就是债券产品的主要发行者。目前，我国已经是世界第二大信用债券市场，2019年4月末，仅公司类信用债未偿还余额就高达21.98万亿，但同期市场各种债券产品违约的发行人也达到了94家，涉及261只产品，违约本金共计2390亿元。要想进一步化解风险，解决债券市场的种种问题，需要有一个系统的法律，确定监管要求。这就需要证券法作为资本市场的基本法，突出对债券市场的规管。

    证券法的重要性更凸显在现代国家治理的重要制度建设上。资本市场是一个统一的全国性市场，这是资本市场产品在全国范围内无差别的属性决定的。资本市场的统一性越高，该国社会经济的统一性就越高。资本市场运转越有效，该国的社会经济效能就越高。因而，资本市场及其监管是现代国家的基础制度。所以，证券法也是国家的基础法律。

    加强市场主体权益保护，是证券法修订中非常重要的内容。但就根本而言，证券法是要为建设多层次资本市场提供法律保障，其目标应该是建立一个统一有效的资本市场。以更高的定位对待证券法修订，才能真正实现超长时间修订此项法律的价值。