行政和解试点首次实践应用 证监会与高盛亚洲等九名主体达成行政和解

    日前，证监会与高盛亚洲、高华证券等九名主体达成行政和解。该案是证监会自2015年开展行政和解试点以来的首次实践应用。业内人士表示，行政和解制度是在借鉴境外经验的基础上，结合我国行政执法体制作出的重大制度创新，为全面提升执法能力水平提供了新的路径选择。行政和解有利于提高执法效率、尽快恢复市场秩序，是一种较好兼顾法律效果和社会效果的新型综合执法方式。该案开创了行政和解的实践先河，为完善行政和解制度提供了很好的研究范本。

    全面提高执法效率

    近年来，随着资本市场的快速发展，日益增多的违法违规行为对传统监管执法体制形成巨大挑战，行政和解作为一种有效提升执法效率、及时恢复市场秩序的补充性执法方式应运而生。

    目前在发达市场国家和地区，行政和解已成为广泛采用的执法模式和制度选择。清华大学法学院教授、清华大学商法研究中心副主任汤欣表示，和解制度在境外市场至少有两种形式，一种是行政和解机制，一种是民事诉讼中的和解机制，二者在证券市场中的作用相当重要。此次证监会推出的是行政和解机制，备受市场期待。

    据了解，采取这种执法方式的既有发达市场国家和地区（比如英国、美国、新加坡、德国等），也有新兴市场国家（比如巴西等）。我国台湾和香港也有专门的行政和解制度。在巴西大约有30%的证券案件以这种方式结案，英美两国更是高达80%-90%。美国2014年处理的美国银行违规销售抵押贷款担保证券案件，就以166.5亿美元的“天价”和解金达成了和解协议。行政和解已经成为境外许多国家和地区在金融、反垄断、反倾销等商事领域的常用执法方式。

    分析人士指出，行政和解之所以成为许多成熟资本市场普遍应用的执法方式，主要在于其具有传统行政处罚方式所不具备的独特优势。一方面，行政和解有利于解决资本市场违法行为查处难、执法成本高的问题。由于资本市场交易关系复杂，涉及利益巨大，违法违规行为多呈现高智能、涉众广、跨区域的特点。实行行政和解制度，由双方进行协商，能够更加快速实现案结事了，降低执法成本，节约执法资源。

    另一方面，行政和解有利于破解制度供给不足或缺陷的现实难题。金融创新是资本市场永恒的主题，法律的供给与需求永远是一对矛盾。采用行政和解，不要求强行作出当事人行为是合法或违法的明确认定结论，但可以根据当事人行为的社会危害后果，通过协商，以当事人交纳相应数额的和解金等形式进行结案处理，从而较为灵活地破解执法难题，实现教育当事者，达到监管目的。

    再者，行政和解有利于减少和平息行政争议。资本市场监管执法是监管机构实施的一种单方行为，但所做的行政决定有时得不到行政相对人的内心认同，转而通过行政复议或行政诉讼寻求法律救济。而行政和解制度通过当事人全程参与的协商机制，尽可能地听取当事人等利害关系人意见，将原来监管机构的单方行为，转变为双方乃至多方的共同行为，更有利于实现案结事了，平息争议，恢复秩序。

    不断完善行政和解制度

    汤欣分析称，在发达市场上，尤其是在美国的行政处罚，在资本市场执法过程中，美国证券交易委员会（SEC）经常采取行政和解的处理措施，但SEC的处罚较为宽松，其允许行政和解的对方当事人在既不承认违法，也不否认违法的前提下，由SEC来形成和解。

    公开资料显示，美国行政和解制度起步较早，相关立法最早见于1946年联邦行政程序法，之后1996年行政争议解决法和1998年行政争议替代解决法也对行政和解作出规定。2003年《美国SEC行为规范》中的规则240（Rule240）专门对证券监管和解的条件、程序、和解建议的审查和批准、提出和解的建议人放弃的权利、对和解建议的最终接受等方面做了详细的规范。据统计，SEC有50%以上的案件在进入正式的民事诉讼或行政审裁程序前和解，此外还有大量的案件在诉讼/审裁进行中和解（例如在某些动议提出或证据发现程序进行之后）。实际上，SEC调查的案件中只有大约10%最终走完民事诉讼或由行政法官主持的行政审裁程序。

    此外，在我国台湾地区，《证券金融监督管理委员会缔结和解协议处理原则》对监管机关和证券商、证券投资信托和期货商等相对人达成和解协议的问题专门作出了规定。在我国香港，相关金融立法也明确规定证券监管机关可以针对证券违法行为与违法行为人实施和解，达成和解协议。

    汤欣表示，证监会目前实践的和解处理办法比SEC的尺度更严，同样可以实现行政执法的基本目的。因此，尽早将已有制度落实，进行深入探索，对逐步地完善行政和解制度具有积极意义。