新一轮国际减税竞争及中美减税空间比较

    ■高玉伟

    2008年国际金融危机以来，全球经济始终没有实现完全的经济复苏，先是2010年欧洲发生债务危机，然后2012年新兴经济体增长开始放缓，俄罗斯、巴西经济均陷入衰退。在全球跨境资本流动日益频繁和更加便利化的情况下，欧美日等主要经济体除了实施量化宽松货币政策之外，还不断采取结构性减税政策，一方面是为了刺激国内企业扩大投资，带动就业，同时也为了吸引制造业等企业回流，吸引跨国资本流入，以支持国内经济重返增长轨道。

    一、主要经济体减税态势

    在经历了连续几年量化宽松拯救经济的努力近乎失效之后，2016年各国开始意识到仅靠货币政策并不足够推动全球经济复苏，杭州G20峰会“强调财政战略对于促进实现共同增长目标同样重要”，号召“实施更为增长友好型的税收政策”。在G20、IMF等国际平台和机构协调下，各国开始倾向于开启“扩张财政政策+结构性改革”双引擎，考虑适度加大财政投入，同时减税，提高赤字率。

    当前，全球范围的一场减税大战正在酝酿，不少国家纷纷提出减税政策。德国2017年1月承诺将大幅减税，减税范围涉及工资收入税以及企业税，每年为企业和经济发展减负150亿欧元。法国总理瓦尔斯早在2014年4月组阁时，就承诺将把所得税减少50亿欧元；2016年底他再次宣布，2017年将继续减税。英国2016年底宣布将下调企业所得税，并将税率定在主要经济体中的最低水平，从目前的20%逐步调低至15%以下。

    美国特朗普声称要实行“里根时代以来最大规模的减税”。他提出的税制改革方案主要集中在两点：一是将个人所得税最高税率从当前的39.6%下调至33%，税率级距从现行的7档简化为3档（12%、25%、33%）；二是将当前企业所得税率从35%降至15%，同时新工厂和新设备的成本可以抵扣。美国自2008年之后企业固定资产投资一直较低，导致生产力增长缓慢，减税无疑有利于刺激投资。

    中国在2016年全面推开营改增改革试点，在降低企业税负5700多亿元的基础上，2017年3月进一步提出，保持3%的赤字率不变，进一步减税降费，“全年再减少企业税负3500亿元左右、涉企收费约2000亿元，一定要让市场主体有切身感受”，各级政府要“挤出更多资金用于减税降费”。

    二、国际税收竞争的影响

    国际税收竞争有利有弊，利大还是弊大主要取决于国际税收竞争程度是否超过一定的阈值。一般认为，适度的税收竞争具有正效应。因为它有利于减轻各国企业税负，促进东道国吸引更多的外来资金和技术，弥补资金缺口，增强技术创新能力，进而扩大税基。理论上，适度的税收竞争促进了税收中性原则的实现，有利于减少市场在决定资源配置中的扭曲，避免额外的经济损失，对于形成有吸引力的投资和经营环境，促进经济增长都有积极意义。另一方面，如果国际税收竞争超过一定的度，陷入过度竞争，就可能产生负效应。它可能会减少各国财政收入，加大负债率较高的国家的财政困难，导致政府管理经济的能力大大削弱。

    包括美国在内的主要经济体减税政策可能引发全球新一轮减税大战，将给中国带来严峻挑战。随着中国经济转型升级步伐加快，一些劳动密集型的加工贸易行业比较优势衰减，出现了外迁其他发展中国家和地区的现象。如果美国等发达国家实施大幅度减税，将缩小中国机电、装备制造等资本密集型和技术密集型产品上的性价比优势，中国企业和中国产品面临的国际竞争将更加激烈。一旦国际资本更多地流向那些税收优惠有足够吸引力的国家和地区，它们将有更多的资金投入到科技创新当中，为中国企业参与国际竞争带来更多挑战。

    三、未来中美减税空间比较

    要考察未来减税空间有多大，首先要关注减税面临哪些约束因素。减税将导致政府收入减少，增大财政支出压力。如果可以推动减少支出，那么政府收支仍将趋于平衡，不会产生财政风险。但是，一般而言，政府支出具有较强的刚性。在税收减少的情况下，如果无法减少支出或者减支幅度小于减税幅度，那么将会带来财政赤字。财政赤字扩大、赤字率上升，就需要为财政赤字融资。如果赤字率、负债率已经很高，进一步减税将会增大财政风险。

    与美国相比，中国赤字率、债务率较低，未来减税空间依然较大。从支出看，中国的教育、科技、医疗卫生等支出都需加强，基本没有减少空间；行政管理支出在新一届政府“约法三章”下已经大幅压减，并得到良好控制，进一步减支空间较小；社保支出刚性强、压力大，一些省份甚至面临入不敷出的窘境。从赤字率看，2016年、2017年连续两年政府预算赤字率保持在3%，但实际赤字率分别为3.4%和3.8%，广义赤字率分别为2.4%和3.3%。未来三年，实施减税是有可能、有空间的，可考虑适度扩大财政赤字，将赤字率提高0.5个百分点，合计减税规模1.3万多亿元，如果再加大减少收费力度，减轻税费规模能在1.5万亿元以上。从债务率看，当前中国偿债率、负债率和债务率都较低，还有较大的负债空间，扩大赤字融资可通过发行政府债券特别是国债来筹集。

    尽管特朗普雄心勃勃地提出了大规模减税计划，但美国减税空间可能并没有那么大，直接阻挡其推动减税计划落地。从支出看，美国财政部长努钦表示，首个预算计划不会削减社保、医保等重大社会福利支出；美国政府问责局（GAO）报告指出，新政府面临经济、安全和社会挑战，需要增加新的支出；特朗普提出，未来要投入1万亿美元建设基础设施，还要增加国防支出，这些都意味着美国减支空间非常有限。从赤字率看，美国自2008年国际金融危机以来，只有2014年、2015年赤字率低于3%的国际警戒线，赤字率高企推高政府债务；国会预算办公室（CBO）报告表明，由于没有增加税收和实行社保改革，未来十年财政赤字仍可能继续上升。从负债率看，2017年2月23日，美国联邦政府债务高达19.88万亿美元，而去年美国GDP为18.7万亿美元，即负债率已超过100%，远高于60%的国际警戒线。相比于2001年小布什推出的“十年减税1.35万亿美元”计划，以及2010年奥巴马签署的8580亿美元减税法案，特朗普进一步增大减税规模难度较大，也将显著地增大美国政府的财政和债务压力。（作者系中国银行国际金融研究所研究员）