刘世锦：建设高标准市场经济 实行高水平对外开放

    处于从高速增长向高质量发展阶段转换的中国经济，如何在升级换挡过程中，充分挖掘自身潜力，争取实现中速平台上有活力、可持续、韧性强的增长？如何深化改革，摆脱路径依赖，挖掘新增长来源，并制定与之配套的战略计划？这是当前经济工作中亟待突破的重点。

    围绕这些问题，国务院发展研究中心“中长期增长”课题组展开了长期研究，其中第七辑就2019~2028年10年经济进行了展望。近日，证券时报记者专访课题组负责人——国务院发展研究中心原副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦。他全面剖析当前经济发展面临的机遇和挑战，分析下一阶段经济增长的五大来源，并提出了与之配套的战略方案。

    在刘世锦看来，低效率部门改进、低收入阶层收入增长和人力资本提升、消费结构和产业结构升级、前沿性创新，以及绿色发展，是与高质量发展要求相适应的中速增长的五方面潜力。要充分释放这些潜力，关键要建设高标准市场经济，实行高水平对外开放。

    中国经济开始步入

    中速平稳增长期

    证券时报记者：当前经济正处于高速增长向高质量发展转换期，增速放缓已成为共识，但具体回落幅度仍有待明确。您如何看待高质量发展与经济增速的关系？

    刘世锦：从经济增长阶段转换的角度看，从2010年一季度开始的增速回落，到2016年三季度开始触底，逐步进入中速增长平台。触底是一个试错过程，不可能一蹴而就。从过去两年多的情况看，构成高增长重要来源的基建和房地产投资的历史需求峰值已过，在增速回落的过程中，仍在寻找与中速增长相适应的新均衡点。这样的均衡点找到后，整个经济的中速增长平台才能基本稳下来，进入一个较长时间的稳定增长期。

    证券时报记者：去年以来，内外部宏观环境的不确定性增加，决策层提出“六稳”，其中就包含稳增长。对于现阶段的稳增长，您认为有哪些着力点？

    刘世锦：决策层提出了稳增长的任务。在这个题目下，可以看到几种不同的选择。

    一种是继续沿用老办法，主要是通过扩大基建投资来稳增长。这种办法看起来轻车熟路，但面临杠杆率上升、投资空间缩小、效率下降等难题。另一种思路是将近期的增长回落归结于去杠杆以及从紧的宏观政策，主张通过宽松的货币政策和“更加积极”的财政政策维持已有的增长速度。

    还有一种是主张尊重增长阶段转换的规律，适当降低增长预期，在保持适度货币政策和财政政策的同时，聚焦于实质性深化改革，拓展新的增长来源，争取中速平台上实现有活力、可持续、韧性强的增长。

    证券时报记者：当前对GDP增速目标已开始淡化，应该如何看待增长目标，如何使之与高质量发展匹配？

    刘世锦：在以往长时间的高速增长阶段，GDP指标被置于优先地位，尽管这种方法存在问题，但在那个阶段还算过得去。进入中速增长阶段后，潜在增长率下降，如果继续实行GDP挂帅，问题就会凸现。

    党的十九大提出由高速增长转向高质量发展，在增长目标及其实现机制上要有相应调整。高质量发展并非一个抽象概念，可以体现为由一组指标构成的目标体系。其中具有标志性的指标是就业，还可以包括风险防控、企业盈利、居民收入增长、资源环境可持续性等指标。

    如果高质量发展的目标体系处在一种适宜状态，与之相对应的增长速度就是一个合适的速度。在增长目标的形成机制上，应当由以往的“速度决定质量”转变为“质量决定速度”。速度和质量有可能出现冲突，需要寻找的是其内在逻辑上的协调性和一致性。事实上，短期内与高质量目标体系相适应的增长速度，从中长期看也是可争取到的比较高的增长速度，因为避免了大起大落，从而有效利用了增长潜能和机会。

    高质量发展

    有五大增长来源

    证券时报记者：经济在步入中速增长平台后，要向高质量发展阶段迈进，需要有新增长动能与之匹配。您认为当前有哪些可以挖掘的新增长来源？

    刘世锦：由于中国经济规模已经很大，即使保持这样的增长速度，每年经济的新增量依然位居全球前列。支撑这样的新增量并非易事。扩大并稳定中速且高质量发展的增长来源是一个重要挑战。在今后较长时期，中速平台上高质量发展大体上有以下五个增长来源。

    第一，低效率部门的改进。中国基础部门主要由国有企业经营，长期存在行政性垄断，市场准入和竞争严重不足，效率低下成为自然而然的结果。近年来，这些领域也推动改革，时有反复，大的格局并未改变。部分企业的切身体验和实证研究都表明，中国的能源、物流、通信、土地、融资等基础性成本，要高于美国一倍以上。除了土地等由于资源禀赋原因外，主要是因为中国相关行业存在不同程度的行政性垄断。

    第二，低收入阶层的收入增长和人力资本提升。可以想象，如果贫困人口能够稳定脱贫，如果农村人口能够顺利转入城市，如果城乡低收入阶层能够逐步进入中等收入阶层，将会释放出多大的需求潜能。这部分需求潜能是中国经济下一步增长中空间最大且易于获取的。

    提升低收入阶层的人力资本是另一项重要任务。从全社会角度看，提升低收入阶层人力资本的空间最大，经济和社会效益也显而易见。在中国人口结构发生重要变化、劳动年龄人口和就业人口总量下降、老龄化速度加快的背景下，提升低收入阶层人力资本尤为重要。

    第三，消费结构和产业结构升级。消费结构升级是中国经济需求增长的常规动力，且能够带动产业结构转型升级。近年来的一个重要现象是产业内分化加剧，市场份额和利润向头部企业集中，即使在一些发展不错的行业，多数企业日子并不好过，这也是一个时期以来中小企业困难增多的重要原因。产业分化、重组推动优势企业、优势行业加快发展，高技术含量、高附加价值行业比重上升。制造业服务化、服务业制造化相互推动，带动了研发、设计、咨询、物流、金融、商务服务等生产性服务业发展加快。知识密集型服务业正在成为拉动消费结构和产业结构升级的新主导产业。

    第四，前沿性创新。中国创新近年来的一个重要变化，是在全球创新前沿“无人区”的创新增加，由过去的主要“跟跑”，转为部分“并跑”，再到少数领域“领跑”。前沿性创新较多集中于互联网、大数据、云计算、人工智能等数字技术领域。在这一领域，与过去历次技术革命不同，中国总体上与先行者的差距不大，部分领域还处在领先位置。中国的优势还体现在消费市场巨大、产业配套比较完整等，易于形成商业模式和实用技术，由商业模式创新拉动技术创新。前沿性创新能够拓展潜在增长率边界，并对已有生产能力进行革命性改造，如互联网与各类实体经济的结合。中国在前沿性创新上的最大短板是基础研究滞后。如果没有一大批诺贝尔奖级研究成果形成的土壤，在前沿性创新上将缺乏后劲。尤为重要的是，要形成有利于新思想脱颖而出的自由探索环境。能否补上这块短板，将是中国力图建成创新型国家无法回避的重大挑战。

    第五，绿色发展。把绿色发展作为一种增长动力，与对绿色发展的理解直接相关。在传统认识中，通常把绿色发展等同于污染治理、环境保护，理解为对传统工业化模式缺陷的修补或纠偏。这样看来，绿色发展确实没有多少增长动力，甚至被看成经济增长的代价。如果换一个角度，把绿色发展看成与传统工业化模式相竞争并更具优越性的一种新发展模式，绿色发展对经济增长的意义就大不相同。绿色发展将重新定义产出与投入、收益与成本，以更低的成本、更优的资源配置，提供更有利于人类全面发展的产品和服务。

    “高难度增长时代”来临

    证券时报记者：您所提的“五大增长来源”非常全面且细致，正如改革可能带来阵痛，新旧动能的转换是否会面临一些阻碍？

    刘世锦：上述五大增长来源中，前两个是高速增长期遗留下来的，后三个则拓展了中速平台上潜在增长率的边界。在这样一幅新的潜在增长率画面前，接下来的问题是，这些增长来源在多大程度上能够转化为实际增长率。

    概括地说，这些新增长来源有一些与过去很不相同的特点。第一，对制度质量的要求相当高，“半拉子”市场经济是无法适应的，必须下决心解决市场经济建设中的“卡脖子”问题，才能过好这一关。第二，虽然也会有一些热点，但像以往基建、房地产、汽车等大容量支柱产业基本上看不到了，增量更多以普惠方式呈现。第三，增长大多是“慢变量”，很长时间的努力未必见到大的成效，“立竿见影”的情况不多了，对耐性、韧劲、战略定力的要求明显提高。

    仔细分析，五大增长来源依托的要素和体制条件各有不同，但“门槛”和高度都显著提高了，要把其中的潜在增长率充分释放出来并不容易。

    如果说过去三十多年的高速增长是“吃肥肉”，进入中速平台后的高质量发展则是“啃硬骨头”，增长的难度非同以往。这意味着高质量发展也是高难度增长。当然，释放五种增长来源潜能的难度各异，前两个来源难度更大，更为紧迫；后三个来源则要求更高，带来的压力更大。

    证券时报记者：具体来看，五大增长来源面临哪些障碍？

    刘世锦：前两个增长来源本应属于高速增长期，之所以拖下来，是因为其中的体制政策难题未能得到解决。就低效率部门的改进而言，涉及国资国企改革、民营经济发展、产权保护、市场公平准入和竞争、农村土地制度改革等。打破行政性垄断、维护公平竞争等已经讲了很多年，但难以真正落地。低收入阶层收入增长和人力资本提升，则涉及农民工进城、住房制度改革、基本公共服务均等化，还有农村土地制度改革、城乡生产要素双向流动等问题。看到这个问题清单，就不难理解将其中增长潜能释放出来的难度所在。

    后三个增长来源大多属于新潜能、新体制，但也受到旧体制的羁绊。消费结构和产业结构升级涉及产业分化重组中市场出清、低效资源退出和社会保障体系托底等，而知识密集型服务业的发展则需要更加大胆地对外和对内开放。前沿性创新和绿色发展，无论是社会认知的重要性、所需要的要素品质，还是体制机制政策的精致度，都明显超过以往。

    五大配套发展战略

    证券时报记者：如何有效发掘以上增长来源的潜能？在体制机制方面应该做出哪些调整？

    刘世锦：要使增长潜力能够充分发挥，需要制定配套的发展战略，目前来看主要包括五个方面。一是效率变革战略；二是中等收入群体扩大战略；三是消费和产业升级战略；四是前沿性创新战略；五是绿色转型战略。这些战略的提出，是在明确增长来源的基础上，从顶层设计、体制机制等方面进行的全方位路径规划。

    效率变革的目标，是实质性改变现阶段突出的低效率领域的状态。这些领域包括基础产业等行政性垄断问题不同程度存在的部门，要素无法自由流动导致增长潜能受到抑制的城乡融合地带，退出机制不完善的低效产业部门等。简单地说，就是要填平既有的“效率洼地”，达到现有技术条件下能够实现的效率水准。要完善产权保护，进一步推动国有经济战略性调整，有效发挥国有资本的应有作用，促进各类企业公平竞争，按照负面清单改革市场准入等。

    中等收入群体扩大战略。中等收人群体扩大的主要来源是低收入阶层。提高低收入阶层的收入，出路主要是提升人力资本。提升人力资本的重点，是通过反贫困和均等化的基本公共服务等，改善居住、医疗、教育条件，大幅提高劳动者体力和智力水准。同样重要的是增加这部分人群横向和纵向流动机会，促进机会均等。

    消费和产业升级战略。消费升级和产业升级依然属于“追赶型增长”的内容。在这一阶段，由于增长更大比重依赖于消费，消费的重要性上升；与此同时，消费增长更多地通过消费结构升级实现，对消费类别、品质、便利性的要求超过以往，并将这种要求转化为对供给侧的刺激。在此意义上，产业升级是对消费升级的反应。如果没有足够的市场需求激励，产业升级难以推进和成功。产业升级同时依托于供给侧条件的改进，需要更多的中高级生产要素的支撑和优化组合。

    前沿性创新战略。对中国这样的后发经济体而言，能够跻身前沿性创新行列，进入科技发展的“无人区”，既是一种机遇，也面临着更多挑战。在这样一个并不熟悉的领域，把握创新规律、明确优势和短板、准确定位、抓住时机，都至关重要。要坚持以企业为创新主体不动摇。促进创新要素流动聚集，形成一批区域性创新中心和创新型城市。加快补上基础研究薄弱的短板。

    证券时报记者：在扩大中等收入群体战略方面，具体可以采取哪些举措？

    刘世锦：中等收入群体扩大的主要来源是低收入阶层。提高低收入阶层的收入，出路主要是提升人力资本。提升人力资本的重点，是通过反贫困和均等化的基本公共服务等，改善居住、医疗、教育条件，大幅提高劳动者体力和智力水准。同样重要的是增加这部分人群横向和纵向流动机会，促进机会均等。

    加快农民工进入和融入城市的进程。户籍问题的实质是为农民工提供均等的基本公共服务。农村进城人员为城市发展创造了大量社会财富，为他们提供基本公共服务并非施舍，而是他们的城市权利。重点要解决好进城农民的住房问题，不仅对他们安居和融入城市至关重要，同时也能带动大量消费需求。

    建立反贫困的长效机制。要巩固脱贫成果，着力构造脱贫不返贫的长效机制。立足于提高贫困人口自我发展、创造财富的能力，从各地实际出发，因地制宜，发展具有自身特色和竞争优势的产业，形成稳定的增收渠道。通过改善基本生存发展环境，尤其是医疗、教育、文化等条件，重点提高年轻一代人力资本，创造更多更好的就业创业发展机会，实现贫困的代际阻隔。把仍然存在的贫困人口纳入低保系统，守住反贫困的底线。

    健全完善社会保障体系。在就业、医疗、养老等方面，建立覆盖全国的“保基本”社会安全网。加快实现全国统筹、异地结转，增加便利性，促进劳动者的合理流动。以更大力度、把更大份额的国有资本转入社保体系，增加社保资金供给，缩减社保资金缺口，同时促进国资产权结构、治理结构的改革。

    促进机会公平。把提高中等收入群体比重纳入政府政绩考核指标体系。提高政府财政支出中用于扩大中等收入群体的比重，借助这一途径扩大内需。改变有些城市把低收入劳动者挡在城市之外的做法。在大体相当的条件下，在就业、升学、晋升等方面，给低收入阶层提供更多可及机会，逐步改变低收入阶层所处的“形式上平等、事实上不平等”的状况。

    建设高标准市场经济

    证券时报记者：要保证以上战略的顺利实施，实现增长动力的转换，需要体制政策环境进行相应的调整，其中一个关键和无法回避的问题就是对待市场经济的态度，但过去一段时间，国际上和国内都出现了一些误解，对于市场经济发展的相关问题应该如何认识？

    刘世锦：中国在市场经济这条路上已经走了40年，是停滞徘徊，还是继续向前走？停是停不住的，不进则退，而倒退是没有出路的。向前走，需要提出一个新的目标，就是建设高标准的市场经济。为此，有一些关键问题需要厘清。

    第一，中国改革开放以来取得巨大成就依靠的是什么？

    国内外对此有不同看法和说法。近期中美贸易摩擦中，也有人在这个问题上给中国泼脏水。那么，靠的是搞国家资本主义、国企行业垄断、计划经济色彩较重的发展规划和产业政策、政府补贴、不尊重知识产权甚至偷盗技术，还是建立和完善社会主义市场经济体制、使市场在资源配置中发挥决定性作用、坚持和扩大对外开放、积极发展多种所有制经济特别是民营经济，保护产权特别是知识产权、在合法引进技术的同时加快推动创新？应该说，答案是很清楚的，正是依靠后者，中国经济在几十年间实现了飞跃。

    第二，中国是要建设一个低标准、不完善的市场经济，还是要建设一个高标准、高水平、高质量的市场经济？

    中国的市场化改革进行了40年，取得很大成就，但尚不完善。总体来说，我们目前仍然是一个低标准、不完善的市场经济。当前，我们对内要从高速增长转向高质量发展，对外则要实现高水平对外开放，低标准、不完善的市场经济显然无法适应。国际经贸谈判中有些人抓住中国市场经济体制不完善之处做文章，有些国家不承认中国的市场经济地位。在这种态势下，中国当然不能戴上这顶低标准、不完善的市场经济“帽子”，必须也能够朝着完善市场经济、建设高标准市场经济的方向前行。

    第三，在建设高标准社会主义市场经济体制的过程中，面对诸多焦点和难点问题，是别人要我们改，还是我们自己主动要改？

    针对改革中面对的问题，十八届三中、四中、五中全会和十九大都指出了改革的方向、重点和方法，并不是别人逼着我们要改，而是我们从长计议、战略谋划，从中国国情出发做出的主动选择。由于更了解情况，知道改什么，如何改，我们自身推动的改革，有可能改得更为彻底、更有成效。

    第四，是通过把中国特色和市场经济相互融合，增强我国的竞争优势，还是把计划经济遗留下来的、过渡性的、应被改掉的那些东西当成体制优势？

    当前，我国正处在增长阶段转换、发展方式转型、体制转轨的过程之中，有些东西是计划经济遗留下来的，有些东西是转型期过渡性的，有些东西则是符合市场经济规则正在成长的，还有一些东西属于“新瓶装老酒”。必须把自己真正的特色优势与计划经济遗留下来的、过渡性的、要改的东西区分开来，不能把后者当成体制优势加以固守。