冯俏彬：乘党和国家机构改革东风 重整政府收入体系

    国家行政学院经济学部教授 中国新供给经济学50人论坛副秘书长 冯俏彬

    各位专家，各位嘉宾，在座的各位同学，大家下午好！非常荣幸参加今天这个新供给的季度会议，今天下午我演讲的题目是“乘党和国家机构改革东风重整政府收入体系”，这个也是我长期研究的话题。十九大之后，中国特色社会主义建设进入了新时代，树立了未来30多年长远的奋斗目标，就是要实现中华民族的伟大复兴。在这个伟大目标之下，在经济方面的核心议题是要建设现代化经济体系。

    如何建设现代化经济体系？按照十九大报告我归纳为8个字：改革、开放、创新、协调。

    在这八字要决之下，是要以供给侧结构性改革为主线，建设现代化经济体系。简要回顾一下供给侧结构性改革的时间轴：2015年提出，2016年是供给侧结构性改革的元年，2017年是深化供给侧结构性改革，2018年计划深化供给侧结构性改革。

    在这个主线之下，回过头可以看到今天作为会议主办方的华夏新供给经济学院在这个问题上所做出的贡献。2013年，新供给经济学提出的“八双五并重”的政策主张，现在正在实行或者在推行，由此可以见到他们的远见。另外，我们也提出了自己的理论框架，即基于要素的运动规律的供给侧改革理论模型与实施路径。这一个好的理论是富有解释力和相当的预测力的，可见这就是理论研究的魅力。

    简要的回顾一下供给侧结构性改革这两年中取得的成绩。基于国家统计局的数据。对5大任务都给出了相应的数据，我今天要讲到的主要问题是关于降成本方面，2016年降成本比上年下降了0.1元，2017年供给侧结构性改革的成绩单，成本较上年下降0.25元。所以，从这两年供给侧结构性改革所取得的成绩来看，我们有一个综合判断，成绩最好的实际上是去产能，其次是去库存。相应的在去杠杆和降成本方面，实际上取得的成效并不是太好。从现在的情况来看，2018年各方面已经把控制金融风险提高为经济工作第一重要的任务上。所以，预计2018年在去杠杆上面来讲可能会有很大的进展，但是这个不是我的专业，也不是我要谈的话题，我核心要谈的话题是“降成本”。

    2018年的供给侧结构性改革，中央总结为三个字，叫“破”、“立”、“降”。“破”是去除僵尸企业的问题，“立”是解决新动能的问题，“降”就是降成本的问题。

    围绕降成本的内容，沿着供给侧结构性改革的主线研究下来，首先要承认，就是2016年和2017年国家在降成本方面做了很多努力。简要梳理一下，降成本方面有一个非常大的举措就是营改增。根据财政部最新的数据，营改增的减税效应达到2.1万亿。二是强力清理涉企收费，这两年大家对此有很多的感触，以前我们认为一些硬骨头，还有一些非常大的障碍，这两年很多清理取消了。三是社保方面，降费总的幅度降了一个多百分点，金额1300亿，这个不算明显，但是在现在社保制度的基本状况下也算是做出了力所能及的努力了。第四个方面，推动价格改革。这里面涉及的内容更多，涉及到电价、水价、气价、天然气价格等等一系列相关领域的改革问题。这几年基本上按照每年为社会减负两千多亿的水平在往前推进。当然，更重要的是在为社会减负的同时，相关的制度建设在推进。比如“全国收费一张网”，所有的政府的收费项目，不管是税收、行政性收费，在中央政府的网站上都可以全部查到，理论上来讲这些收费如果没有在上面明确的公示出来的话，企业和个人是可以拒缴的。

    我自己一直追踪这方面的研究。我要说一句，我们政府在推动为社会降成本方面的确是做了力所能及的努力。从金额上来讲，2016年和2017年分别为社会减负一万亿，2018年刚刚结束的两会上克强总理再次宣布要继续为社会减负一万亿。所以，政府的诚意和具体的行动措施还是清晰可见的。

    但另一方面，也要看到问题。从企业的角度上来讲，从社会的角度来讲，尤其从企业家的角度来讲，普遍有一种获得感不强烈的感受。所以，这两者之间实际上是形成了一个比较清晰的对比，所以，我们要回答的问题就是这当中到底怎么了？他们之间的差距在什么地方？我自己长期做减税降负的研究，在新供给的支持下也一直在做政府收入体系重整的课题研究。在做这个课题研究当中，我脑子里不时想起黄宗羲在他的《明夷待访录》中说，历代税负改革每改革一次税就加重一次，而且一次比一次重。为什么当前政府一方面在努力的减税降负但社会的获得感并不强，并没有感觉自己的税负负担有所减轻。黄宗羲的说法可以比较好地帮我们理清思路。我们现在看到一方面的事实就是政府2016、2017、包括2018减税的幅度达到一万亿之巨，但与此同时我们政府的各方面收入实际是在上升的。这张图显示的是最近三年以来，也就是供给侧结构性改革以来，政府收入的变化。大家可以看到，实际上是在增长，特别是2017年，与2016年相比，政府总收入的增长幅度达到15.5%。当然政府总收入包括政府的所有收入，我们称之为广义的政府收入。即使是扣除掉了税收和经济增长的自然增长因素，也可以看出增长幅度比较大。2017年我们的经济增长的百分比是6.9%，我们的政府收入增长是15.5%。

    这张图是显示非税收入在下降，因为这两年清理的力度非常大，但是与此同时，税收收入是在上升的。同样以2017年为例，我们的税收和上年相比上升了10.74%，这个幅度也是高于同期GDP增长的幅度的。土地出让金方面，2017年比2016年上升了46.1%。前两天我还看到一张图片，这张图片上显示一二月份以来，有的地方政府的土地出让金高达400%。这说明，我们下来一方面的确在减税降负，但是另一方面政府总体的收入除了非税收入有所下降，其他的各项收入实际上是有所上升的，而且比较明显。从未来的情况来看，这种情况还有可能进一步加强，2008年环保税开征，这对政府来讲肯定是增加一笔收入。

    资源税扩围，今年水资源税从河北一个省扩展到十个省，对于地方政府来讲是可以增加一笔收入的。另外，大家知道房产税今年一定要进入立法阶段，如果房产税开征那当然是属于政府最可观的税源。另外，我们税收征管加强，现在税收的征管技术水平和愿望都很强烈，税收征管加强也是一个增收因素。另外，随着大数据的普及，也可以使过去征不到的也可以征起来。这当中就形成一个反差，一个方面从中国经济转型升级所处的阶段而言，企业需要有轻傜薄赋，政府也在做。但是从另外一个方面来讲，政府各方面的收入总体而言是在上升。所以，这当中就有一个怎么办的问题。如果这个问题不解决的话，有可能在2018年还会重现2016年和2017年的情况，一方面中央政府在减税降负，另一方面是地方政府通过各种手段把减掉的损失再弥补回来，全社会总体负担水平实际上并没有降低。对我们国家经济的转型升级，对于供给侧结构性改革，以及现代化经济体系的建设，再长远一点说，对于国家的经济发展是不利的。所以，这种情况必须要有一个解决方案。

    我们认为，可以提出以下几个对策。第一，要设定一个控制社会总负担水平的制度闸口，现在总负担水平是30%-35%之间，虽然不同的机构有不同的说法，但是基本上这个水平。这个水平我们认为用来满足中国政府的开支是够了，不应该再增加。所以，要综合国际经验，还有我们自己的政府开支需要，设定一个总负担水平。授权全国人民代表大会对此进行控制，具体的可以在全国人大财经委员会的职责中增加对总负担水平控制的职责。在此基础上可以采用很多具体的技术方法，比如债务限额、pay-as-you-go等机制对此进行处理。总之要有一个机构，对这个事情负责，否则我们就会重蹈黄宗羲所描述的现象，就是每改革一次实际上是加税一次。这个事情目前是一个比较紧迫的事情。

    第二，对政府收入结构进行一个重整。这是我们在研究政府收入结构当中，发现我国的税、费、价、租、互相之间是你中有我，我中有你。在座有学财政的同学，财政通常研究政府收入的时候最多就是税收和非税，但是在税收和非税之外还有大量的东西存在，包括我们的国有资本，国有资源收入，包括政府性基金……还有很多收入，这些收入并没有在传统的财政研究的视野当中。所以，我们认为，应该在一个综合和整体的视野下，对政府的收入体系要进行一个重新整理。这个重新整理简单概括，第一个是正税，要明确税收在政府收入中的主体地位。第二是要“清费”。所有行政性收费应该全部清干净。剩下的收费只有一个“使用者付费”，它后面的核心是要跟上费的定价机制和管理机制的问题。时间关系我不展开了。三是“明价”，价格本身不是政府收入的一部分，但是它和公权力有很密切的关联，常常是加重社会负担的主要来源。价格需要明确它的范围是由政府定价的基本公共服务、公共事业方面的收入。为此，要有一套非常复杂的定价机制。人民大学以前在经济系下有一个计划与价格专业，现在研究这个领域的人非常少了，恰恰在当前的政府收入体系当中，政府定价这一块是一个盲点，是一个研究非常少，也很少有人关注，但恰恰它是一个关系到社会主义市场经济体系建设，价格体系完善的非常要害的东西。目前国内的研究全国数不出十个人在研究政府定价问题。四是“严租”。租就是国有资源、国有资产产生的收益，包括土地出让金，包括庞大的国有资本产生的收益。它们的管理原则只有一个，那就是全部纳入到公共预算当中。

    总之在中国这样一个国家，由于国有资产占比非常庞大，实际上税率是可以轻一点的。

    第三，完善政府收入管理的体制机制，涉及到财税改革、政府定价机制、成本补偿机制等问题。非常复杂，时间关系就不展开了。

    第四，深化配套改革。

    我在做研究的过程中，有一个非常重要的看法，最终是要使政府收入税费租价各归其道，互相之间有相对明确的界限，不能你中有我，我中有你。另外，这套改革表面看是政府收入的问题，实际背后是政府职能、机构、人员的改革问题。在此之前，这些改革我们认为研究上可以做，但是推行起来太难，因为它伤筋动骨涉及的面太多了。但是现在，在党和国家机构改革方案出台以后，在这个政策的关键关口看到了这样的曙光，因为党和国家机构改革相当于是对机构进行了全面的重组，这个过程中该取消的费一定要取消，该规范的制度一定要规范。

    总之，我想表达的一个主题思想：乘党和国家机构改革的东风，把这个无比艰难的政府收入体系重整的事情做下来。

    不当之处请各位批评指正。谢谢大家。