曹远征：金控新规是以风险为导向的综合监管办法 是监管制度的飞跃

    为加强金融控股公司监管，国务院近日印发《关于实施金融控股公司准入管理的决定》（以下简称《准入决定》），授权人民银行对金融控股公司开展市场准入管理并组织实施监管。同时，人民银行发布了《金融控股公司监督管理试行办法》（以下简称《金控办法》）。准入决定和金控办法的实施，将金融机构和非金融企业投资形成的金融控股公司整体纳入监管框架。对于金控办法，记者近日专访了中银国际研究公司董事长曹远征。

    金融业经营模式不断转变

    南方财经：你认为金控办法出台的背景是什么？

    曹远征：金控办法是以风险为导向的监管办法，它的出台是宏观审慎管理下的金融监管制度的一次飞跃。在金融全球化和金融创新的浪潮中，金融业经营模式由分业经营转变为混业经营，涌现了不少跨行业、跨市场的产品。因此，产品层次的功能监管也越发重要。

    在分业经营中，金融业务相互独立，难以爆发系统性金融危机。混业经营则优点众多：交叉销售减少运营成本、不同公司多层面进行融资使得融资能力提高，以及发展战略和政策的协同等。因此，混业经营已经成为全球金融发展的主要趋势。

    金融控股公司不同于传统的分业经营和混业经营。控股公司开展股权投资与管理，自身不直接从事商业性金融活动，由控股的金融机构来开展具体金融业务，建立风险防火墙。

    南方财经：在业务创新和风险管控的平衡方面，全球金融机构的情况如何？

    曹远征：19世纪到20世纪初，受到自由放任经济思想的影响，金融机构不受监管，银行业和证券业采取混业经营的模式。1929至1933年世界经济危机正是由于，信贷市场中的资金通过拆借和放贷的方式流入资本市场。大量资金以杠杆的方式进入资本市场，股市投机活动过度，导致资本市场崩溃，大批银行破产倒闭。

    世界经济大危机之后，金融机构便出现了两种发展模式，一是以美国为代表的金融机构分业经营模式，以及以欧洲为代表的金融控股公司形式，控股子公司从事具体金融业务的模式。

    我认为，混业经营对金融机构最大的好处就是通过交叉销售发挥协同效应，这样有利于实现规模经济效益、节约成本。而混业经营最大的风险在于其业务的多样性产生的风险传导。一旦某个市场发生问题，容易导致系统性风险，监管难度较大。相比较而言，分业经营则是一个稳定而封闭的环境，当监管风险能力不足的时候，可以有效地控制系统性风险。

    理论上讲，如果金融机构具备控制风险的能力，市场风险就不会互相传递，那么混业经营将极大提升市场效率。正因如此，二战结束后，出现了全球金融机构向混业经营发展的趋势。

    同时，对风险进行实时监控的电子技术和对风险管控的金融工程技术的不断进步，使得金融机构自身管控风险能力增强，同时监管机构的压力减轻，混业经营也成为了金融业融合发展的必然阶段。

    2008年金融危机后，人们发现，尽管金融机构的风险识别和管控能力得到了加强，但是系统性风险仍然存在。随即出台了一些新的监管规定，例如2011年美国的《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》和2013年的“沃克尔规则”，为解决金融业系统性风险，将买方市场和卖方市场适当隔离开来。

    南方财经：伴随着金融机构的演变，金融监管又是如何发展的？

    曹远征：金融机构模式不断变化，监管理论也有了新的发展。比较有代表性的是宏观审慎管理框架，其主要目的就是去杠杆，其中最重要的手段包括宏观审慎监管。审慎监管是一个综合监管的概念，包括机构监管、行为监管和功能监管。

    在过去，我们做得比较多的是机构监管，而在目前金融机构业务界限日趋模糊和金融机构功能趋于一体化的情况下，在产品层次的功能监管就需要加强。此外，宏观审慎管理还包括合规性监管，即通过行政手段，对金融机构执行有关法规、制度和规章等情况进行监管，以规范经营行为，维护业内秩序。此外还要结合对金融机构的风险识别和风险管控，这样监管才能深入金融机构内部，到金融产品中去。

    在宏观审慎管理的框架以及产品监管的理念下，金融控股公司更多的功能在于股权管理、战略协调和资源共享，而不再涉及前台的具体金融业务的运营，金融控股公司的子公司则拥有各式各样金融业务牌照。

    金融控股公司不从事任何具体业务，那么是否需要受到监管则成为了一个新问题。2008年金融危机之后，人们发现混业经营是金融业发展的必然趋势，随之形成的金融控股公司仍然需要受到监管。此次国家出台的金融控股公司管理办法就是从如何监管一个从事股权管理和战略安排的金融公司出发的。

    从分业监管向综合监管过渡

    南方财经：金控办法对于非金融企业形成的金融控股公司有什么影响？

    曹远征：1978年之前，计划经济体制下中国没有真正意义上的金融机构。改革开放后，中国开始推进以市场为导向的经济体制改革。四大行从人民银行中分离出来后，为了促进金融市场的发展，牵头成立信托公司、证券公司和保险公司等金融业务公司。这个时候的金融机构还是处于混业经营的状态，存在风险传递现象。

    1993年以后，为了避免产生系统性金融风险，中国实行了金融分业经营体制。将从事不同金融业务的公司从母公司分离出来，使其拥有相应的牌照，独立经营。例如，《商业银行法》规定，商业银行不得从事传统信贷以外的任何业务。监管部门也开始发生变革，证监会、保监会和银监会相继从人民银行独立，中央银行货币政策职能与金融监管职能分离。这些都奠定了中国分业经营和分业监管的基础。

    但是后来，很多产业资本开始进入金融领域，收购金融机构的股权，形成多元发展模式。最早是海尔集团，而到现在任何一个大公司都有金融板块。许多公司通过收购股份或者投资金融业，客观上形成了金融混业的模式。而我国此前一直没有将这类公司纳入金融监管，因此容易带来一些问题，像之前的“德隆系”等。

    处理上述问题有两种思路，一种是禁止混业经营，另一种是顺应混业经营的发展趋势，对金融控股公司加强综合监管。央行金融稳定局成立的核心作用之一就是处理金融控股公司的问题。

    非金融企业投资控股多个类型金融机构，所形成的金融控股公司需要被纳入监管。这里说的监管是综合监管，尤其突出功能性监管，即监管产品，而不仅仅是监管机构和人。例如ABS产品穿透了信贷市场和资本市场，余额宝穿透了货币市场和信贷市场。此时仅仅监管机构是远远不够的，需要监管产品。

    金融控股公司进行统一的股权投资与管理，其控股的金融机构经营具体金融业务。各金融机构作为市场参与主体，根据业务范围单独持牌。从产品监管的角度看，我认为在未来牌照种类会越来越多，越分越细，最后会根据产品种类持牌，这也意味着对监管部门提出了更高的要求。

    金控办法的实施不会改变我国现行金融业以分业经营、分业监管为主的格局，是对现行格局的完善和补充。换而言之，金控办法一定程度上是分业监管向综合监管过渡的产物。这也是银监会和保监会合并成银保监会的原因。

    南方财经：那么新规对于国内金融机构形成的综合性金融集团有何影响？监管本质是什么？

    曹远征：全球金融集团规模不断壮大，产品越来越丰富。中国在坚持分业经营的模式下，机构规模相对较小，资本金不足，抗风险能力相对较弱。面对全球竞争，国内金融机构也应该根据其风险管理能力和实际需求，向其他领域做出调整。

    金融脱媒是经济发展的必然趋势，商业银行向其他市场扩张也是必然趋势。监管部门规定商业银行不能朝资本市场扩张，便有了影子银行。银行表外理财就是最初信贷紧缩环境下，为了达到信贷资产出表的目的而推出的银信合作理财产品。

    2018年国内经济监管体制调整，金融机构出现了向不同领域扩张的现象。银行开始设立理财子公司，而理财子公司将信贷业务与资本市场联系在了一起。随着资本市场的发展，商业银行也成为了资本市场重要的参与者。在中国债券市场，商业银行是最大的持债人，这也意味着商业银行开始逐步向投资银行发展。

    然而金融控股公司的存在，并不是我们所讨论的混业到分业、分业到混业的循环反复，而是超越了分业和混业经营的形态。

    因此我认为此次金控办法的出台是监管制度的飞跃，是一个以风险为导向的综合监管办法。该办法从两个层面出发，在金融控股公司层面，明确股东资质、资本管理、公司治理、关联交易、风险隔离等标准。在控股的金融机构层面，则要求金融管理部门按照金融监管职责对所控股的金融机构实施机构监管。