面对重大疫情 救援物资如何迅速到位——谈国家应急采购体系的建立

      武汉疫情牵动人心！救援物资频频告急！一边是疫区接二连三发布通告，急需医用设备、药品、防护服、口罩等物资，一边是政府部门、社会组织和热心民众拿着钱四处打听生产厂家，并询问采购后如何解决运输问题。所需物资迟迟不能到位，情急之间对质量、价格也难以作有效监督。这种情景，从汶川地震到南方冰雪灾害、舟曲泥石流、“非典”，再到武汉新冠肺炎疫情，一再重现！

    国家不可谓不重视，全国人民援助的热情不可谓不高，但为什么救援物资采购总是如此忙乱？其表象，是货源不明、产能不清、供求信息不对称；其根本，是缺乏国家层面的应急采购体系。本文旨在通过对美国相关情况的分析，提出构建我国重大突发事件应急采购体系的建议。

    美国联邦政府采购平台平灾两用

    美国应对灾害遵循“充分准备、统一指挥、多级响应、协同合作、灵活应变”的原则，一般灾害由市、县、州政府逐级救助，重大灾害由联邦政府统一协调应对，其中，联邦总务署负责应急采购。

    《联邦采购条例》规定，联邦总务署统一采购各联邦机构所需超过小额采购门槛价的货物和服务。联邦总务署整合各联邦机构一定时期内的采购需求，公开征集供应商，对供应商提交的产品报价和服务条件进行比较，择优签订协议供货合同。协议价低于市场价，每一种采购项目同时对应若干家供应商。

    联邦总务署在联邦政府采购平台上展列协议供货项目信息，各联邦机构可以输入商品代码查找目标产品，也可将产品的规格、价格、品牌、材质等条件任意组合，搜索符合要求的产品，点击后系统自动生成采购合同，整个过程只需要几分钟。对于供应商而言，则必须保持在约定时限内随时供货的能力。

    联邦政府采购平台具有“平时服务，灾时应急”的特点，平时为联邦机构提供服务，遇重大灾害时全面开放，地方政府可以按图索骥，迅速完成采购任务，避免仓促寻找货源导致供不应求，同时防止供应商持价待沽，从而实现国家层面对重大灾害的统筹应对，减少了灾发地政府因货源信息不足而造成的物资短缺和采购延误。

    美国联邦政府采购平台的优点

    联邦政府采购平台推动了联邦政府采购高度集中，在灾害突发时能够快速反应，充分满足救灾急需。其主要优点如下：

    ——产品种类齐全。协议供货的货物和服务各11大类，各大类有若干级次细分，共约1100万种产品。其中，应急项目分为应急救助、清墟重建、炊具、医疗药械、交通工具等10类，每一类包含许多子类，比如应急救助类产品分为应急灯、灭火器材、消防车、救生装备等8个子类，下列具体产品名称，如应急灯包括手电筒、投光灯、荧光棒、警报灯4种产品，均标注功能、型号、颜色、价格、数量、质量等级、制造商、经销商等信息，大多附有图片，一目了然。

    ——采购方便快捷。由于产品价格、交货时间、配套服务等要件在已在协议供货合同中约定，采购实施时不需要再履行政府采购程序，大大节省了采购时间和询价成本。

    ——经济节约。协议供货的批量需求吸引了供应商积极参与竞标，因为错失协议供货资格，意味着将长期游离于庞大的政府项目之外。激烈的竞争压低了采购价格，实现了集中采购的规模效益。为了进一步降低采购成本，法律规定，当采购总额高于小额采购门槛价时，采购人必须货比三家；当采购总额超过合同约定的最大采购量时，则须比较更多供应商的报价，要求供应商给予额外优惠。

    我国应急采购体制机制的不足

    在党中央、国务院的坚强领导下，我国在应对一系列重大灾害中取得了举世瞩目的伟大胜利，但是由于没有建立统一高效的应急采购体系，在救援物资的采购效率、成本控制方面仍暴露出一些不足。

    ——统筹协调机制缺失。根据《国家自然灾害救助应急预案》，国家减灾委员会负责协调开展特别重大和重大自然灾害救助活动，财政部、民政部及时下拨中央自然灾害生活补助资金，发展改革、工信、卫健、公安、铁路等部门各司其职。但是，应急物资主要是靠储备和调拨，对应急采购没有作出详细规定，实践中应急采购缺少统一指挥，也没有与采购中心衔接和长期合作，因此，尚未形成国家层面的应急采购平台，在应对重大灾害和突发事件时，基本上是各自为政，地方政府和卫健、商务、民政、红十字等部门分头采购，采购执行分布在中央和地方若干个采购机构，或是直接联系生产企业，供求信息不能充分交换和准确对接，整体上不够有序、高效。

    ——采购方法不够科学。由于应急产品很少采用协议供货方式采购，因此，政府部门和采购中心对常用救灾物资的货源、存量、产能底数不清，当灾情突发时，只能急询现购，导致供不应求、供不应时或高价成交。

    ——储备与采购关系不顺。我国在天津、武汉等10个城市建立了中央救灾物资储备库，各省（区、市）及灾害多发地建立了物资储备点。但这只能作为应景之举：储备量偏小，无法满足应对重大灾害的需求；储备量过大，则造成无灾时的资金积压和物资损耗。在美国，政府通过协议供货方式将救灾物资储备任务转嫁到生产企业，分散了责任风险，减轻了政府的经济负担，提高了灾害救助效率。

    ——采购成本难以合理控制。目前应急采购多数是分散化的小批量集中，很难实现规模效益。同时，仓促之间的现寻货源现采购方式决定了难以形成充分竞争，即便与供应商议价也处于被动不利地位，为了及时救灾，有时不得不放弃常规的采购程序。例如，汶川地震发生后，有关部门印发紧急通知，规定“救灾紧急采购项目，可由采购单位自行以合理的价格向供应商直接购买”。

    加快建立国家层面的应急采购体系

    我国在重大灾害救助过程中，为了人民群众的生命财产安全，不惜一切代价。但是，从完善防灾减灾机制角度看，在珍惜生命、保护财产的同时，应统筹考虑应急采购的效率、效益和效果，建立“统一指挥、统筹协调，平时服务、灾时应急，便捷高效、经济节约，政府组织、风险共担”的应急采购体系，实现科学救援，更好地维护国家和人民的利益。

    ——建立国家应急采购平台。加强中央国家机关政府采购中心建设，增加全国应急采购组织协调职能。依托中央国家机关政府采购网建立国家应急采购平台。完善救助物资生产厂家名录，对产品信息、生产能力、储备条件进行调查，建立救灾应急产品数据库，发布应急采购产品目录。由国务院有关部门以中央政府采购人代表身份，委托中央国家机关政府采购中心通过招标、询价、竞争性谈判等方式遴选协议供货商并签订协议供货合同，地方政府和中央有关部门据此采购应急产品。通过平台订货“一键完成”，将寻找货源、议价谈判、签订合同的时间由几天缩短为十几分钟甚至几分钟。

    ——完善协议供货制度。一是将常用救灾产品全部纳入协议供货范围，以备灾时急需。二是完善协议供货多次竞价机制，在协议基础上组织二次竞价，并通过联合采购、一揽子采购等方式争取更多的价格优惠。三是政府采购价格与市场价格联动，建立市场价格信息库，在合同中约定市场价下降时供应商相应调低价格。四是严格协议供货资格条件，要求供应商提供质优价廉的产品，并对其既往表现和诚信度进行考察，确保灾情发生时不误事。五是公开应急采购成交产品的数量、价格等信息，接受社会监督。如果市场价格已经下调，采购仍按协议价执行，采购人必须说明原因，无正当理由的，对责任人作出处理；如因供应商执意不降价所致，则取其下一轮协议供货资格。

    ——开展应急采购演练。在国家应急采购平台开辟模拟应急采购模块，组织采购人、采购中心、供应商进行订购、议价、支付、信息管理的演练，提高实战协同能力。