乔新生：发放消费券要同时采取两个措施

    新冠肺炎疫情给中国经济带来重大影响，围绕如何恢复经济增长这个问题，各方都在支招。部分城市已经开始发放消费券，这对于缓解居民的生活困难，刺激经济增长，帮助中小企业走出困境具有非常重要的现实意义。

    必须指出的是，消费券实际上是一种特殊的财政政策，如果政府大量发放消费券，那么，就等于政府再次分配，因此，必须坚持公平、公正、公开原则。

    发放消费券究竟是为了促进中小企业的发展，还是为了解决居民的生活困难，政府应当权衡利弊，作出科学的判断。如果在一个城市的内部，中小企业普遍面临严重的困难，那么，消费券的发放工作应当着眼于解决中小企业的困难问题，帮助中小企业渡过难关。如果一个城市的内部，居民生活遇到困难，那么，发放消费券，应当优先考虑居民实际需要，同时考虑到中小企业发展需要。

    政府扶持中小企业发展，应当首先考虑到中小企业的发展前景，万万不可将那些本来应该被淘汰的中小企业保护起来，让他们浪费资源，影响经济结构的调整效果。政府发放消费券，应当鼓励消费者作出选择，如果消费者选择经营状况良好、服务水平相对较高的中小企业，那么，消费者的消费行为就会促进中小企业的发展。反过来，如果中小企业经营状况不佳，消费者拒绝选择，那么，应当允许中小企业退出市场。这是市场经济的题中应有之义，同时也是发放消费券必须注意的问题。

    如果在发放消费券过程中，采用的是结果导向，凡是经营状况不佳的中小企业，都可以获得政府的资金支持，政府通过发放消费券方式帮助这些企业走出困境，那么，消费券发放有可能会导致市场被扭曲，资源配置越来越不合理。

    政府设计消费券政策的时候，应当鼓励消费者自我选择，如果消费者自己选择经营者提供服务，那么，那些本来应该退出市场的中小企业，就会自然而然地退出市场，政府绝对不能采取指定消费或者强行消费的方式让一些中小企业获取不正当利益。

    许多地方政府为了支持中小企业加大技术改造的力度，向中小企业发放技术改造资金，一些中小企业本来缺乏科技创新能力，但是，千方百计地骗取政府的科技创新专项资金，结果导致政府的技术改造资金被中小企业吞噬。解决问题的根本出路就在于，一方面充分尊重消费者的选择，让消费者根据自己的消费习惯和消费需要选择中小企业，另一方面应当增加透明度，让更多消费者作出理性的选择。

    部分学者担心，如果大量发放消费券，是否会导致中国财政赤字进一步增加。当前我国地方政府的债务负担相对较重，如果发放大量的消费券，势必会增加地方政府的财政负担。但是，必须充分意识到，生产和消费是一个完整的环节，如果没有消费，那么，生产也就没有意义。只有刺激消费，才能促进生产。政府应当通过发放消费券的方式，促进地方经济增长。

    政府发放消费券促进消费过程中，应当采取以下两个方面的措施：

    第一，应当大规模减少公共开支，将财政预算合理化，把间接消费变成直接消费。

    政府公共财政预算核心就是要加大公共产品生产力度，不断满足居民对公共产品的需要。现在许多地方政府已经出现了严重的路径依赖，每当经济遇到困难的时候，政府就会投入巨额资金加快基础设施建设的步伐，通过修建地下铁路，带动经济的增长。这是一种非常危险的现象。政府直接投资固然能够促进经济增长，但是，政府在投资过程中，一定会出现挤出效应。如果政府投资修建基础设施，那么，生产性消费企业可能会从中受益，而大多数消费性中小企业却无法从中获益。政府应当尽可能地抑制自己的投资冲动，采取切实有效的措施，减少政府的生产性开支。与此同时，应当在吃饭财政基础之上，尽可能地的压缩公共开支，确保政府的资金直接服务于消费者。

    消费券的本质，就是政府将公共预算中的一部分，直接返还给纳税人，让纳税人根据自己的需要选择消费服务对象。这种做法和政府减轻企业的税收负担有异曲同工之妙。但是，发放消费券的效果更加明显。一方面可以解决中低收入居民的实际困难，另一方面也可以使企业从中受益。如果政府加大投资的力度，那么，很难直接造福于中小企业。政府发放消费券的直接目的就是要刺激生活消费，帮助中小企业特别是提供生活消费服务中小企业渡过难关。

    第二，政府应当采取切实有效的措施，把预算外资金直接服务于消费者。

    众所周知，绝大多数地方政府财政两本账，除了公共财政预算之外，还有非公共财政预算。政府通过设立土地储备基金，组建政府投资公司和融资平台，以房地产开发为手段，加快城市基础设施建设步伐。这种把国有土地直接转化为投资的做法，客观上加快了城市基础设施建设的步伐。但是，正如人们所看到的那样，由于过度依赖土地财政，结果导致房地产市场价格持续攀升，我国房地产市场出现的问题越来越严重。中央之所以提出“房子是用来住的，不是用来炒的”，就是要从根本上改变地方政府的投资计划，解决我国房地产市场畸形发展所带来的问题。

    地方政府应当采取切实有效的措施，加大对我国土地财政审计的力度，对政府设立的投资公司和融资平台进行有效管理，让政府投资公司和融资平台获得的利润用于发放消费券，直接造福于当地消费者。如果政府统筹兼顾，将政府投资公司和融资平台获得的利润按比例发放给消费者，让城市居民分享政府投资获得的利润，那么，不仅可以充分体现国有企业设立的目的，而且更主要的是，可以为城市的发展提供不竭的动力。

    将政府投资公司和融资平台获得的利润用来发放消费券，可以最大程度保持公共财政预算稳定，可以有效地解决供求矛盾。但是，如果缺乏足够的消费，那么，政府投资有可能会增加城市的运营成本，加重消费者的负担。政府应当采取切实有效的措施，确保每个居民都能享受到经济发展的阳光雨露。

    发放消费券可能存在大量的道德风险和经济风险。政府在制定消费券政策时，一定要统筹兼顾，尽可能做到万无一失。如果政府发放消费券过程中，没有考虑到中小企业发展的需要，那么，政府发放消费券的行为，有可能会导致中小企业进一步萎缩。如果政府发放消费券过程中，没有对居民的消费状况进行调查，那么，不可能从根本上解决中低收入阶层的生活困难。政府一定要实事求是，利用数据库，仔细分析本地居民的实际需要，在此基础之上，对本地中小企业生存状况进行客观分析，充分考虑发放消费券的方式方法以及可能产生的实际效果。如果胡子眉毛一把抓，为了赢得居民的喝彩，而盲目地发放消费券，那么，最终很可能会导致政府的资金被滥用，本来应该得到政府支持的中小企业仍然挣扎在死亡线上，绝大多数中低收入居民没有从政府发放消费券中获益。

    笔者建议，中央政府可以对江苏南京等一些地区消费政策开展调查研究，总结出带有规律性的经验，在全国各地推广。政府应当过紧日子，采取一切可能采取的措施压缩公共开支。必要的时候可以砍掉中间层次，让干部下沉到第一线，直接为社区居民服务，因为只有这样才能密切联系人民群众，了解人民群众的疾苦，根据人民群众的实际需要制定消费券政策。如果政府带头消费，那么，虽然短期内可以拉动经济的增长，但是，这样的消费是“腐败消费”或者说是“不合理消费”。政府应当减少消费，把大量资金用于支持居民消费。发放消费券应当坚持公开透明的原则，随时接受居民的检验，因为只有这样，才能确保这项政策促进中小企业的发展，也只有这样，才能确保这项政策提高政府的公信力，缩短政府与群众之间的距离。

    （作者系中南财经政法大学教授）