​金融创新呼唤监管转型 构建多层次金融稳定保障资金体系——专访中国政法大学法与经济学研究院院长李曙光

    党的二十大报告提出，要“深化金融体制改革，建设现代中央银行制度，加强和完善现代金融监管，强化金融稳定保障体系，依法将各类金融活动全部纳入监管，守住不发生系统性风险底线”。

    近日，中国政法大学法与经济学研究院院长李曙光接受证券时报记者专访，指出现代金融监管的理念应当适应现代金融发展需要，更加注重宏观审慎监管、功能性监管、穿透式监管。

    李曙光还表示，现代中央银行在加强金融稳定保障体系建设过程中，应当发挥牵头人角色，加强统筹协调，其他监管机构则执行防范化解金融风险的具体职能。

    现代金融监管需加强统筹协调

    证券时报记者：党的二十大报告指出要“加强和完善现代金融监管”，那么何为“现代金融监管”？

    李曙光：现代金融发展有很多创新，推动各类金融业务快速发展，比如债券市场、平台金融、数字金融，这都是过去五年、十年前没有或规模很小的业务领域，但现在已经发展壮大。现代金融监管体系要应对新的金融业态、金融市场、金融机构、金融产品的出现，特别是在数字经济、数字金融出现之后，监管转型需要加快——既要有针对传统线下金融市场、金融基础设施、金融机构的监管，又要有针对数字经济、数字货币去中心化的监管。

    其次，金融监管理念也要发生变化。现代金融市场联动性、共享性很强，针对这种金融市场，不能再用传统分业监管的理念，而要有宏观审慎监管、功能性监管、穿透式监管等理念。由此，金融监管体系、监管机构职能需要随着这些监管理念的变化而做出改变，不能各管一块。

    现代金融监管还有一个最重要的改变就是统筹协调。金融市场内部涉及包括银行、证券、保险、信托、基金等多个行业，这些行业内部的问题可能通向其他市场，所有资本流动性比较大的行业都是高度关联，所以需要加强统筹协调，不能单边突进。

    党的二十大报告提出要“加强和完善现代金融监管”、“依法将各类金融活动全部纳入监管”。金融监管就不能有遗漏和死角，比如现在对个人金融数据、个人金融信息收集和使用的监管，是由相关金融监管部门，还是网信监管部门，或公安机构来管，应明确职责。

    证券时报记者：党的二十大报告提到要“强化金融稳定保障体系”，这个体系涵盖哪些方面？《金融稳定法》的出台会解决哪些问题？

    李曙光：强化金融稳定保障体系，实际上我觉得就是包含三大领域，一是金融机构，二是金融基础设施，三是金融市场，三者构成一个体系。《金融稳定法（草案征求意见稿）》其实就对包括这三个领域的金融稳定做了阐释。

    第一层含义是金融机构的稳定，特别是“大而不能倒”的金融机构稳定。系统重要性金融机构一旦出现问题，如出现资不抵债、流动性危机等，往往具有传导性，极有可能演化为系统性金融风险。

    第二层含义是金融市场的稳定。金融市场存在各种由交易及经营带来的不确定性，如信用风险、流动性风险、违约风险、经济周期性风险等。

    第三层含义是金融基础设施与各种金融传导机制的稳定。由于金融基础设施涉及金融交易系统，覆盖全部细分金融市场和金融子领域，所以金融基础设施也必须是稳定的。此外，货币政策传导机制、利率市场传导机制、储蓄转化投资机制等是金融市场动态变化不断发展的重要机制，是金融要素相互作用的主要环节。金融机构、金融要素市场、各类金融传导机制的稳定共同构成金融稳定，也是实体经济良性发展的“血脉”。

    金融市场还具有传播性、传染性、风险外溢性，比如，股市和期货市场联系在一起，股市跟债券市场联系在一起，债券市场又跟银行体系联系在一起，房地产市场也跟银行体系联系在一起。因此现在强调的都是功能性监管，其中也隐含着现代中央银行要有宏观审慎监管的理念。

    央行将扮演

    维护金融稳定牵头人

    证券时报记者：党的二十大报告提出要“建设现代中央银行制度”，最近上市的《学习辅导百问》，对现代中央银行制度的内涵做了阐释，其中包括系统性风险防控体系，同时提出建设现代中央银行制度的任务之一是健全金融风险预防、预警、处置、问责制度体系。那么，在维护金融稳定的过程，如何界定“一行两会”之间的关系？不同金融监管机构之间的职能分工会有什么差异？地方政府在整个金融监管体系中应发挥何种作用？

    李曙光：正在起草的《金融稳定法》有一个非常重要的内容，就是确立了以金融稳定发展统筹协调机制为核心的法治运作框架，这个运作框架为国务院金融稳定发展委员会行使统筹协调职权提供了法律依据。其中，央行又在统筹协调机制中扮演关键角色。

    在此基础上形成的现代中央银行制度有一个非常重要的理念，即在维护金融稳定、防范化解系统性金融风险过程中将扮演牵头人的核心角色。

    此外，《金融稳定法（草案征求意见稿）》确立了金融稳定保障基金制度。金融稳定保障基金由国务院金融稳定发展委员会统筹管理，作为应对重大金融风险的后备资金。央行在这个制度体系中，发挥最后贷款人的作用，利用再贷款等资金，为金融稳定保障基金提供流动性支持。

    在这个过程中，还要厘清金融监管机构和风险处置机构的关系。监管机构往往被认为是处置机构，在一些特殊情况下确实是这样，但在现代监管体系中，处置机构应突出市场化、法治化特点，监管机构就不是处置机构。比如当商业银行出现风险需要被接管、重组时，存款保险公司可以履行风险处置职责，发挥市场化法治化处置平台作用。

    今后就是要把监管机构和处置机构进行适当分离，更加注重利用市场化、法治化手段来解决局部金融风险，这也是现代金融监管体系内涵之一。

    构建多层次金融稳定

    保障资金体系

    证券时报记者：您此前在一篇文章中提到了《金融稳定法（草案征求意见稿）》为金融稳定保障基金奠定了制度基础，您认为应如何设计具体制度，避免让金融稳定保障基金沦为“发款箱”？

    李曙光：一定要构建多层次金融稳定保障资金体系。这个体系不是单向的、简单化的，金融稳定保障基金和存款保障基金、保险保障基金等行业保障基金的用途和层次应该有所区分，金融稳定保障基金主要用于解决全局性、整体性金融风险，行业保障基金则主要是用于处置局部、中小型金融风险。当然，也要评估个别市场风险是否具有穿透性、外溢性、传染性，看局部风险是否有扩大为全局性、系统性风险的可能。

    这两类资金不能够混淆，不能说各个行业保障基金混在一起就是金融稳定基金。但在这个过程中也不能加重金融机构、金融基础设施主体的负担，它们不能交两笔钱。这些市场主体可以只缴纳一笔钱，这笔钱一部分纳入金融稳定基金，一部分归于行业保障基金，规模和权重是不一样的。举例来说，像商业银行的存款保险金将来要按商业银行的风险评估等级、规模等分类分级缴纳，缴纳的存款保险金额度可以动态变化，在这笔钱中，可以有20%～30%的比例纳入金融稳定保障基金，剩余70%～80%用来处置行业内的金融风险问题。

    金融稳定保障基金的主要资金来源应是财政资金，而不能主要通过行业保障基金的方式来筹集。现代金融稳定，某种程度上体现的是国家和中央政府治理能力和治理水平现代化，将中央政府的部分财政收入用来防范化解重大金融风险，是治理能力和治理水平现代化的应有之义，是国家应该支出的公共资金。