保强度、可持续 明年地方债发行重在提质保量

    随着财政部在近日开展一系列发债工作部署，2022年新增地方政府债券（下称“地方债”）的相关工作安排逐渐明确。多位接受证券时报记者采访的专家表示，在稳增长和财政更可持续的要求下，2022年新增地方债总体发行规模持平或略低于今年，新增一般债规模或将下降，而新增专项债规模有望持平或有所提升。从提前批额度以及下达看，明年发债节奏将整体前倾。为尽快形成实物工作量，明年将进一步加强项目前期准备工作以及专项债资金使用绩效管理。

    同时，地方政府隐性债务风险化解仍是明年财政部门的重点工作，多位专家认为，在持续趋严的监管下增量隐性债务已得到控制，目前隐性债务风险的关键在于部分地方融资平台的转型困难与存量债务风险仍待解决，如何做好地方融资平台的市场化转型将成为关键。

    明年新增地方债

    重在提质保量

    据财政部副部长许宏才介绍，财政部近日向各地提前下达了2022年新增专项债务限额1.46万亿元，并与国家发改委一同推动尽快形成实物工作量。多位专家认为，从提前批额度的下达以及保证财政支出强度来看，明年新增地方债整体规模不会出现明显滑坡。

    “预计新增专项债规模基本持平于今年，额度在3.65万亿元左右。”财信证券首席经济学家伍超明对证券时报记者说，受稳增长压力较大影响，2022年专项债发行节奏大概率前倾，支出强度也大概率集中在前期。但鉴于财政提升效能要求和今年专项债结转未用额度较多，新增专项债额度不会提高太多。

    新增一般债的规模则取决于明年的财政赤字规模。伍超明认为，过去两年财政连续“超收少支”，为财政资金跨周期使用提供了空间，因此明年财政赤字率继续提高的必要性不强。预计在财政可持续性要求下，2022年财政赤字率或将回归到2019年水平，预计在2.8%~3%。因此，新增一般债规模保持稳定的概率偏高。

    另据广发证券发展研究中心测算，若明年财政赤字率继续保持今年的3.2%水平，2022年新增地方债发行规模或为4.39万亿元。若赤字率降至3%水平，则2022年新增地方债发行规模或为4.34万亿元。总体来看，明年新增地方债规模将略低于今年预算安排的4.47万亿元。

    日前，财政部会同发改委专门召开视频会议，要求地方重点做好提前批额度的分配工作，额度要向中央和省级重点项目多的省市倾斜，坚决不“撒胡椒面”。会议还要求具备条件的地方对提前下达的专项债券收支纳入年初预算，强化预算约束。

    苏宁金融研究院宏观部副主任陶金向记者指出，未来稳增长力度加强的情况下，地方债发行节奏和对地方政府使用资金的督促都将加强。这一定程度上将使得地方政府处于两难境地，一方面资金使用考核更加严格，另一方面督促资金加快使用。要解决这一难题，就需要地方政府尽早、提前准备项目。

    “明年地方债的重点将不在于有多大规模，而在于如何有效使用资金。”中国政法大学财税法研究中心主任施正文对记者表示，明年将进一步落实并加强专项债资金使用绩效管理，工作重心会侧重于专项债资金能否撬动有效投资。

    融资平台债务风险仍待解决

    在明确要求明年要保证财政支出强度、加快支出进度的同时，中央经济工作会议也强调，坚决遏制新增地方政府隐性债务。

    许宏才指出，目前，我国已经初步建立起了防范化解地方政府债务风险的制度体系。地方政府债务特别是隐性债务风险处置工作取得了积极成效。不过，局部地区的风险不容忽视，还存在隐性债务问题。

    财政部专家库专家、360政企安全集团投资总监唐川对证券时报记者表示，隐性债务处理的最大难题是地方政府利用隐债“主通道”地方国企进行融资发展地方基础设施项目和其他公共事业项目的安排尚未得到全面制止。故而要破隐性债务的“局”，以市场化程度为准绳，做好国企类别的划分，并以公开化的途径解决地方项目融资问题是关键。

    “地方政府融资平台的债务问题可能是未来隐性债务化解的重点和难点。”陶金表示，尽管地方政府融资平台资产已经与地方政府严格剥离，地方政府对于平台的债务并无名义上的担保义务，但平台一旦发生债务违约，对当地区域整体融资环境的影响巨大。

    据许宏才介绍，近年来财政部持续推动平台公司市场化转型。规范融资平台公司融资管理，严禁新设融资平台公司。规范融资平台公司融资信息披露，严禁与地方政府信用挂钩。防止地方国有企业和事业单位“平台化”。

    在国家金融与发展实验室中国政府债务研究中心执行主任吉富星看来，融资平台在当前仍具有积极意义，地方政府应分类、逐步对平台公司进行市场化转型。融资平台彻底转型目标至少要包括不承担政府投融资功能、化解完隐性债务、市场化运营等，但并不意味着简单地推向市场，其转型目标和路径仍需要进一步探索。

    许宏才表示，下一步，财政部将会同有关部门健全依法从严遏制新增隐性债务、稳妥化解存量隐性债务的体制机制，有效防范化解重大风险，坚决不留后患，牢牢守住不发生系统性风险的底线。