专项债对经济托而不举 后续潜力有待激发

    今年新增地方政府专项债券（下称“专项债”）已进入发行工作尾声。作为财政政策中稳投资、补短板的重要工具，今年新增专项债发行节奏较前两年明显转变，以相对平缓的节奏走完全年。而在经济效用上，今年新增专项债对经济增长表现出“托而不举”，即使在下半年经济恢复动能减弱后，逐渐提速的专项债也尚未对基建投资增速形成显著拉升。

    接受证券时报记者采访的专家认为，整体来看，今年新增专项债发行和使用进度偏慢。进入11月后新增专项债并未刻意“赶进度”完成发行目标，而是留有部分额度待12月发行。发行节奏的转变以及今年专项债依旧存在资金闲置、使用效率不高等问题，均限制了专项债对经济的拉动。预计在2022年，新增专项债有望发行节奏前置以支持经济发展，并进一步扩大发行规模以助力重点领域投资。

    11月发行放缓

    专项债平稳走完全年

    财政部数据显示，今年1-10月，各地累计已组织发行新增地方政府债券（下称“地方债”）36625亿元，包括一般债券7553亿元和专项债券29072亿元。若要实现今年新增专项债额度尽量在11月底前发行完毕的要求，证券时报记者以国务院批准的已下达新增专项债限额34676亿元测算，则11月底需发行新增专项债5604亿元；以全年预算安排新增专项债限额36500亿元测算，则11月底需发行新增专项债7428亿元。

    自8月起，新增专项债发行规模就在逐月增加，10月新增专项债规模已达到5411亿元，创下今年以来新高。不过，多家机构监测的地方债发行数据却显示，11月上半月地方债整体发行速度放缓。海通证券研究所统计显示，11月上半月（11月1日-11月15日）共发行地方债687.73亿元。广发证券发展研究中心监测数据显示，截至11月19日，今年已发行新增专项债29207亿元，占国务院批准的已下达限额的84.2%，还剩下新增专项债5469亿元。

    “预计11月底发完新增专项债全部额度有难度，12月份仍有新增专项债发行。”财信证券首席经济学家伍超明告诉证券时报记者，据财信研究所统计，截止到11月26日，11月份新增专项债发行规模（含发行计划）约为3570亿元，远低于新增专项债的剩余额度。部分省份在12月份仍有待发行的新增专项债券，表明今年额度很难在11月底用完。

    苏宁金融研究院宏观部副主任陶金也对证券时报记者指出，11月新增专项债发行节奏不及预期，几乎不可能完成全年新增限额的发行。若要完成全年发行目标，或有约4500亿元新增专项债留待12月完成发行。

    整体来看，新增专项债全年保持着平稳发行节奏。在3月末开启发行后，新增专项债在上半年发行进度缓慢，下半年节奏虽有所加快，但也未出现单月大幅增长，今年以来的新增专项债单月发行高峰5411亿元远低于2020年最高的9980亿元。

    优质项目难挖掘

    专项债发力受限

    专项债一直以来都发挥着稳投资、扩内需、补短板等重要作用。今年预算安排的新增专项债限额略低于去年1000亿，但今年以来的基建投资增速表现相对偏弱。国家统计局数据显示，1-10月基础设施投资（不含电力、热力、燃气及水生产和供应业）同比增长1%，较1-9月回落0.5个百分点。普遍观点认为，虽然下半年来专项债加快发行进度有利于基建投资在年末回升，但年内基建投资增速回升幅度不大。

    中信证券研究部首席宏观分析师程强对证券时报记者表示，今年专项债发行节奏与前两年不同，可以用“后置”来概括。由于去年3.75万亿规模的新增专项债额度增加较多，部分资金使用效率不高，为确保资金匹配项目并形成实物工作量，因此今年专项债的发行使用转为集中到下半年。另一方面，近些年来能够匹配专项债要求的优质项目有所减少，在局部地区出现了项目储备不足的现象。专项债发行节奏后置与优质项目的缺乏，使得基建投资增速回升幅度相对有限。

    伍超明则认为，今年新增专项债节奏平缓既有优质项目缺乏的制约，又有财政部门的主动减速。上半年经济稳增长压力较小，地方政府工作重心转向防风险。并且随着国内经济转向高质量发展，宏观政策调控已由“逆周期”转向“跨周期”，专项债发行平缓更有利于平滑经济波动。

    天风证券固收首席分析师孙彬彬指出，目前专项债资金闲置、使用效率不高的情况仍然客观存在。专项债在发行诉求和用途之间也存在一定的衔接问题，这也是财政部在近日出台《地方政府专项债券用途调整操作指引》的直接原因。另外，当前在建工程占专项债资金比重较高的问题也较为突出，一方面说明新增项目有难度，另一方面说明存量项目有困难。这会导致新增专项债对于拉动基建投资的作用打折扣，客观上也会影响额度申报和最终发行速度。

    明年专项债

    或提速增量

    目前，今年的地方债发行工作进入尾声，多地已将目光放在2022年项目储备和项目申报工作上。证券时报记者还了解到，财政部已于近日明确，下一步，将结合宏观经济运行情况，研究做好2022年地方政府新增债务限额提前下达工作。

    在2019年末，为支持2020年的地方债“早发快用”，国务院早在2019年11月27日就提前下达了2020年部分新增专项债务限额1万亿。不过，2021年的新增专项债限额却并未在2020年提前下达，当时普遍观点认为，未提前下达限额是因为经济增长动能持续恢复无需尽快发挥专项债效能，且2020年较大规模的专项债在发行过程中出现资金闲置现象。

    对于财政部的表态，伍超明表示，当前经济增长动能偏弱，需要专项债发挥效能，助力基建逆周期托底经济。同时，提前下达专项债额度还有利于地方政府做好前期准备工作，加快重大项目储备，缩短专项债发行使用周期，尽快形成实物工作量，提高财政资金使用绩效。

    展望下一年地方债发行工作，程强认为，2022年可能还会延续往年的增量规模，新增专项债规模可能达到4万亿以上。在发行节奏上，明年专项债发行大概率要前置，首先财政政策需要适度支持经济，推动专项债形成实物工作量宜早不宜迟。其次，明年在符合国家政策大方向的重要投资领域，比如新能源产业、城市更新改造等都需要专项债给予支持。

    陶金也认为，明年的财政政策实施空间较大，尤其是在明年初期，重大项目陆续上马、预留资金的持续积累都支撑了财政发力。今年的专项债发行和使用进度都偏慢，需要在明年财政部门开启新一年财政政策部署的时间节点，加大短期的专项债投入。

    伍超明则持有不同意见，他认同新增专项债节奏有望前置，但预计2022年会适当降低新增专项债额度至3万亿元左右。原因在于当前国内专项债扩张速度过快，而由于优质项目缺乏，专项债自求平衡的硬约束正逐渐失去效力。另外，专项债收支列入政府性基金预算，而地方土地收入是其重要的偿债来源，因此，在房地产市场稳定之前，预计政府性基金收入与专项债余额的缺口难以收窄，专项债大幅扩容的偿付保障力不足。