加快建设全国碳排放权交易市场 提升绿色低碳发展核心竞争力

    日前召开的中央财经委员会第九次会议强调，如期实现2030年前碳达峰、2060年前碳中和的目标。“十四五”是碳达峰的关键期、窗口期，要重点做好完善绿色低碳政策和市场体系，加快推进碳排放权交易，积极发展绿色金融等工作。在我国“十四五”规划和2035年远景目标中，中央提出“推进碳排放权市场化交易”等具体措施。今年政府工作报告也明确提出，扎实做好碳达峰、碳中和各项工作。加快建设全国碳排放权交易市场。实施金融支持绿色低碳发展专项政策，设立碳减排支持工具。

    实施积极应对气候变化的国家战略，要充分发挥市场力量，运用市场化方式，来提升我国的生态环境治理水平。建设全国碳排放权交易市场是利用市场机制控制温室气体排放、促进绿色低碳发展的一项重要制度创新，已经成为落实我国二氧化碳排放达峰目标与碳中和愿景的核心政策工具之一。据权威机构预测，全国碳市场一旦启动，按照配额发放规模计算，将超过欧盟和美国等区域碳市场，成为全球最大的碳交易市场体系。

    按照生态环境部的安排，全国碳排放交易预计在今年6月底前启动，初期覆盖电力行业，年配额总量将近40亿吨，在全球20余个排放交易体系中居首位。上海是全国碳排放交易平台的承载地，是国内唯一达成七个履约年度均实现100%履约率的试点地区，这为全国碳市场建设提供了坚实基础。当前，依托上海环交所为基础的全国碳排放交易机构建设已经到了最关键阶段。立足更高标准，树立全球视野，服务新发展格局，要从全局高度精心谋划和积极推进全国碳排放权交易市场的高水平建设和高质量发展。

    第一，构建以《碳排放权交易管理办法》为基础框架的“1+N”型支撑政策制度体系，夯实保障全国碳市场统一运行和管理的制度基础。2021年1月，我国发布了《碳排放权交易管理办法》，标志着全国碳交易市场的建设和发展进入了新的阶段。在此基础上，全国碳市场的第一个履约周期从2021年1月1日开始，监管及违约惩罚等制度基本形成，为今年6月底前全国碳市场启动交易奠定良好基础。目前，生态环境部正加快对此前已公开征求意见的登记、交易、结算相关管理规则及核算、核查等技术文件的进一步修改完善。同时，交易市场相关业务细则文件也正在抓紧制定中。随着全国碳市场未来不断纳入新的主体与交易产品，单一部门的规章将无法做到全面支撑，也无法设定严格的惩戒措施以减少违约行为。因此，有必要加快出台《碳排放权交易管理条例》，在配额分配机制、核查工作、信用监管、联合惩戒等方面完善相关内容，并及早完成立法，从而使全国碳市场实现有法可依，推动各部门之间形成协调机制，确保全国碳市场各项政策维持长期稳定。

    第二，进一步丰富市场主体，实现全国碳排放交易市场主体多元化，持续提升市场的覆盖面、流动性和有效性。开放多元的碳排放交易市场主体对于丰富碳市场需求、提供减排资金、有效分散风险等将具有良好的促进作用。控排行业方面，在现有试点的基础上，可以适时扩大全国碳市场覆盖行业范围。基于我国碳达峰目标的紧迫性，需要尽快将钢铁、化工、水泥等其他重点排放源行业纳入全国碳市场，逐步将全国碳市场行业覆盖排放源占比提高到50%以上。投资机构方面，尽快纳入多种类机构投资者，包括集团内碳资产公司、碳资产投资公司、券商等金融领域成熟机构等，随着市场的发展再逐步引入个人投资者及境外机构。产品体系方面，应提供更多的交易品种和准入机制，在全国碳配额的基础上，尽快规划国家核证自愿减排量（简称“CCER”）、碳普惠等品种，加快构建完整的现货产品体系；加快推进碳远期、碳掉期、碳互换等衍生品交易，为交易主体提供多样化风险管理工具，逐步形成统一的碳现货及衍生品市场。

    参与全国碳排放交易市场建设的各部门和相关企业主体应进一步强化协同合作，促进各类政策工具产生互补作用。在市场规划设计上，坚持市场主导和政府引导相结合，推动现有的区域碳交易机构合作，构建全国碳交易机构会员体系，搭建有效的全国碳市场服务网络，保障全国碳市场快速启动和稳定运行。在政府层面上，统一碳排放标准，侧重完善市场交易层面的相关规则，如信息披露规则、CCER抵消规则等。在市场机制建设上，优化配额分配机制，逐步引入配额有偿分配方式，充分发挥市场对资源的配置作用，有效调节碳价，提高企业参与碳市场的积极性，促进企业更加科学高效实施减排方案，推动节能降碳新技术、新产业、新业态的发展。

    第三，依托上海成熟的绿色金融和资本市场体系，推进全国碳排放交易市场的金融化探索，进一步增强市场价格发现能力。发挥上海国际金融中心的资源和能力优势，以全国碳交易市场为基础，打造国际碳金融中心。一是有序推进碳质押（抵押）、碳租借（借碳）、碳回购等多样化的碳金融工具。例如，加快推出标准化碳质押业务，为企业短期融资提供强有力的增信工具；以上海碳配额为基础，推出碳配额回购业务，以提高市场流动性。二是鼓励探索碳市场的远期、期货、期权等金融产品交易；支持碳基金、碳债券、碳保险、碳信托、碳资产支持证券等金融创新，充分发挥碳排放权融资功能，吸引更多资本投入一级和二级碳市场，满足交易主体多元融资需求。三是鼓励建立碳市场发展基金和低碳导向的政府投资基金，支持绿色低碳产业发展，形成绿色资金的主要供给来源。四是适时发布全国碳市场价格指数，推进形成多层次碳市场和打造有国际影响力的碳市场定价中心。五是积极推进气候投融资体系建设。鼓励建立气候投融资基金，引导国际国内资金更好投向应对气候变化领域，打造全球绿色金融资产配置中心。六是探索引入中央对手方清算机制，降低市场参与者信用风险，加强风险管理体系的建设。

    第四，积极探索碳市场的国际合作，提升我国国际碳定价能力，在国际社会发挥积极的引领性作用。在巴黎协定引领的全新全球气候治理格局下，碳市场在减少各国二氧化碳排放、兑现国家自主贡献中继续占据着重要地位。应对气候变化是全球性的问题，要实现巴黎协定的目标，全国碳市场要积极与国际碳市场接轨，进一步加快国内与国际碳交易机制间的政策协调，建立与国际碳市场发展相对应的国家标准。

    同时，加强完善国内碳市场与国际碳市场的链接机制，形成我国国际碳定价影响力：一是逐步试水国际碳市场，开展绿色低碳的国际化实践。随着国际航空碳抵消与减排机制（CORSIA）进入实施阶段，鼓励相关行业企业利用符合条件的CCER小范围试水CORSIA，为未来扩大与国际碳市场接轨奠定基础。二是依托“一带一路”，积极参与全球环境治理。探索碳交易人民币跨境结算业务，开展气候投融资项目，帮助沿线国家增强当地应对气候变化能力，为我国先行先试制定“一带一路”绿色体系下碳金融市场的国际规则探路。三是积极探索国际碳定价机制建设，开展国际交流和合作。包括引导国际“行业减排”的碳价机制建设（如国际航空、航海领域的减排）；探索区域性碳市场的合作与联动（如中、日、韩合作）；加强对未来全球碳价机制、碳市场发展趋势和管理机制的研究和参与，并发挥积极引领作用，通过对国内外不同碳定价机制的探索实践，为后续我国扩大参与国际碳市场积累经验。

    第五，加快推动全国碳市场平台的功能集聚，打造“三位一体”的多层次复合型碳市场格局，推动生态文明建设。在全国碳排放交易市场稳步推进的背景下，进一步建设多层次碳市场对促进全社会减排、促进我国生态文明建设具有重要意义。根据测算，即使全国碳市场八大行业全部纳入，占全国碳排放总量也只有仅仅50%以上，还有相当大的纳入空间。要实现我国减排目标，除纳入强制减排市场外，还要将自愿减排市场和碳普惠市场纳入，才能全面推进国家生态文明体系建设，提高我国在全球应对气候变化领域的话语权。

    从一般经验来看，强制配额市场因为有法律制度约束力为基础，覆盖规模以上排放企业，其市场交易量占有主要份额。自愿减排市场作为强制市场的有效补充，可以提高全社会的减排责任，营造可持续性低碳社会的氛围。在未来全国碳市场建设中，根据碳达峰目标，建议加大力度支持自愿减排市场、碳普惠市场的发展，并逐渐与强制减排市场互联互通，推动形成“三位一体”的多层次复合型碳市场格局。一是逐步建立纳入行业齐全且运行平稳的强制性减排市场，并与自愿减排市场和碳普惠市场建立共享、联通机制；二是尽量从国家层面完善自愿减排交易机制，扩大覆盖范围，并将自愿减排市场和碳普惠市场尽快纳入全国碳市场体系中，明确其用途和消纳渠道；三是充分运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，支撑多层次碳市场体系建设，将全国碳市场基础设施与金融市场基础设施打通，与相关金融市场、金融机构建立联盟链，助力国家碳达峰目标和碳中和愿景的实现。