以县域为重点空间载体 推动乡村振兴

    日前发布的《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》全文共出现“县域”一词11次，主要集中在构建现代乡村产业体系、提升农村基本公共服务水平、加快县域内城乡融合发展、强化农业农村优先发展投入保障等具体要求和举措之中。

    可以认为，在乡村振兴战略全面实施过程中，重心将落在县域，县域经济将迎来一个新的发展阶段。

    发挥县域在乡村振兴中的作用，一定程度是要合理地纠正城市偏向主义。城市偏向主义是一种发展观念，是站在城市本位的立场，认为只要城市（特别是大城市或城区）发展好了，国家和区域就会发展起来。城市偏向主义反映在基础设施、产业布局、公共服务配置、要素使用等各个方面，持续的过于强烈的城市偏向主义，会对乡村功能有所漠视，对乡村发展权利甚至有所侵夺。关于城市偏向主义，学者们讨论得比较多的一个典型方面是农村土地权益的分配使用。改革开放以来，各地从农村集体转移了2亿亩左右的土地用于城市、工矿、交通和水利等建设用地，近20年各地地方政府累积获得土地出让金近60万亿元。但这些土地惠及城市更多，农村与农民获益不足。

    我们国家的县域比城市获得的资源相对要少，发展相对要弱。县内的精华在县城，以县城来作比较，2019年县城人均市政公用设施固定资产投资仅相当于地级及以上城市城区的1/2，以往多年形成的存量差距巨大；从消费潜力看，2019年县城居民人均消费支出仅相当于地级及以上城市城区居民的2/3。全国来看，县域经济发展还存在“小散弱”问题，县域工业基础偏弱，对地区生产总值的贡献偏少。县域经济发展不平衡，产业规模小、链条短，特色主导产业不突出、竞争优势不明显；政府债务风险防控能力有待提高，财政大多只能保运转和保民生等等。这些现象背后的原因是多方面的，有城乡区域发展阶段性的原因，有规模经济集聚经济在发挥作用，其中也有一部分原因是城市偏向主义。

    合理纠正城市偏向主义，把发展的重心移到县域，这有利于推进乡村振兴。沿着这个思路，未来我们会看到各地以县域为主战场，掀起热火朝天的乡村振兴新局面。在纠正城市偏向主义时，在以县域为重点空间载体推动乡村振兴的过程中，有三点关键之处：

    首先，应在城镇化的大背景下看待县域发展。要合理纠正城市偏向主义，但不能将城市偏向主义与城镇化政策方向划等号，不能不加分析地反对城镇化的方向。中国常住人口城镇化率刚过60%，城镇化还有巨大发展空间。城镇化的主体形态是城市群、都市圈，特大城市、大城市将成为发展的动力源。有的县在城市群和都市圈内部，有的不在，但它们都要受到大的区域布局、城镇化空间格局的影响，不可能超然于外。一些县域仍然可以通过向外转移农民进而富裕农民、繁荣农村；一些县域周边的大城市越发展，辐射带动农村越强，对乡村振兴的作用越突出。有的地方把城镇化与乡村振兴对立起来，甚至说不搞城镇化了，改搞县域经济了，搞乡村振兴了，这会带来资源配置的浪费，要特别予以注意避免。

    第二，要在城乡开放的环境下推进城乡融合。城乡文化融合、要素流动是新发展格局的重要内容。中央的文件确实讲到要“加快县域内城乡融合发展”，我的理解，这指的是城乡融合发展要立足于为农村、农民、农业服务，不能再一味地站在有利于城区的立场，将农村的要素抽走。因此，这是从结果而言来说的，也是针对问题来说的。而从城乡融合的实现过程来讲，不能将一个县封闭起来，只在一个县域内部搞所谓城乡融合。城市与农村的要素双向流向，多向流动，一定是基于开放的大环境。未来要推动更多的人才进乡村，推动建立城乡统一的建设用地市场，推动资本、数据要素的跨区域、跨部门、跨行业流动，都需要打破城乡藩篱。

    第三，要在县域内充分发挥县城与重点镇等载体的带动作用。世界各国城市统计制度不同，我们国家的县城、重点小城镇等等，如参照一些国外的城市规模标准，在国外其实都是“城市”。城市的实质是它有规模集聚效应，对周边地区提供服务。如果把县域看作是一个面，那么县城、重点小城镇、特色小镇，就是这个面上重要的节点。要充分利用好这些节点，使之能够借县域力量发展壮大，同时又能在全县发挥统筹的作用，推动和服务于乡村振兴。现在在进行农民工统计时，本地农民工是指在户籍所在乡镇地域以内从业的农民工，外出农民工是指在户籍所在乡镇地域外从业的农民工。这样的统计对应到政策上，这会让一些地方乡镇政府认为，就近就地市民化，就是在本乡镇市民化。这就大大束缚了乡村振兴的手脚。乡镇有许多类型，有的需要集聚提升，有的需要融入周边城镇，有的要特色保护，还有的要搬迁撤并。要把这些乡镇放到县域范围，把县域放到开放的区域环境下去看，才能科学准确地谋划未来发展之路。