“十四五”期间城市化地区 如何高质量发展？

    城市化地区，既要集聚经济，更要集聚人口，否则就会造成全国经济布局与人口分布的失衡，拉大地区差距。

    2019年，我国的常住人口城镇化率为60.6%。在一些观点看来，这标志着我国已经进入了“城市化时代”。

    城镇化、城市化的核心是人。在中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称规划《建议》）提出，要支持城市化地区高效集聚经济和人口。

    值得注意的是，在近日出版的“十四五”规划《建议》辅本中，十三届全国政协常委、全国政协经济委员会副主任杨伟民在其撰写的《构建国土空间开发保护新格局》一文中指出，“城市化地区，既要集聚经济，更要集聚人口，否则就会造成全国经济布局与人口分布的失衡，拉大地区差距。”

    城市化地区如何发展？需要集聚多少体量的人口和经济？如何实现真正“人的城镇化”？这都成为“十四五”期间值得关注的问题。

    需要集聚到什么程度？

    如何理解城市化地区“更要”集聚人口？

    首都经济贸易大学特大城市经济社会发展研究院执行副院长叶堂林表示，全国经济布局与人口分布的失衡，在过去相当长一段时间内，体现在土地城镇化快于人口城镇化，更快于户籍城镇化。一些城市过度扩张，却没有相应的产业和公共服务留住人口。同时，一些超大城市、特大城市有相应的就业机会和公共服务，但是受限于户籍制度和物价水平，并不能吸纳相应的常住人口落户、安家。

    加快户籍制度改革，是改善这一状况的一大抓手。

    “十四五”规划《建议》提出，深化户籍制度改革，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策，强化基本公共服务保障，加快农业转移人口市民化。

    杨伟民的文章指出，要推动城市群地区实现户籍准入年限互认，试行以经常居住地登记户口制度。

    但多位受访人士均指出，目前除了少数超大城市和省会城市以外，大多数城市已经放开了落户限制，但效果不佳。

    北京大学首都发展研究院院长李国平告诉21世纪经济报道，2019年，我国户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距超过15个百分点。造成户籍人口城镇化率长期偏低的原因，主要是城乡二元体制，上一代农民和打工者难以在城市落户、立足。未来要缩小这一差距，核心是土地制度的改革，要建立进城落户农民依法自愿有偿转让退出农村权益制度，让农民进城没有后顾之忧。

    此外，一个更长远的问题是，在城市化地区，人口和经济要集聚到何种程度？这在“十四五”规划《建议》中并未提及。

    21世纪经济报道记者注意到，2019年，京津冀、粤港澳大湾区和长三角三块“我国重要的城市化地区”，生产总值占全国比重就已经达到了43%。

    “未来15年左右的时间，是我国继续推进中高速城镇化率的最后时期。”李国平指出，此后随着人口减少和老龄化，城市化速度会显著放缓。

    2019年，我国65岁以上的老龄人口超过了1.76亿，占总人口的12.6%，预计2033年进入超老龄化社会（65岁以上人口比重占21%以上）。同时，2019年比上年仅增加467万人，人口自然增长率降到3.34‰，预计在未来10年前后达到高峰并开始减少。

    李国平预计，未来五年，我国会保持每年0.8%左右的城镇化速度，到2025年，我国的常住人口城镇化率将达到65%至66%左右的水平。在2030，或者最迟2035年，常住人口的城镇化率将突破70%。到2050年，则会达到80%左右。城市的经济活动效率更高，因此所承载经济总量会达到90%左右。

    城市化地区要坚持质量第一

    对于城市化地区的发展任务，杨伟民在文章中指出，城市化地区要实行开发与保护并重的方针，开发主要是工业化城市化开发，保护主要是保护区域内生态环境和基本农田。要推动高质量发展，加快转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力，优化空间结构、城镇布局、人口分布，加强基础设施互联互通，加快公共服务均等化，强化生态保护和环境治理，成为我国经济、人口以及创新资源高效集聚的地区，成为体现我国国家竞争力的主要区域，成为以国内大循环为主体、国际国内双循环互相促进新发展格局的主体。

    其中，杨伟民尤其强调要“坚持质量第一”。如何实现城市化地区的高质量发展？

    叶堂林指出，即使在我国城市化水平最高的京津冀、长三角地区，都存在中心城市功能和人口聚集过多的问题。从表面上来看，这是人口和产业分布不均的问题，但背后最核心的却是公共服务不均衡的问题。

    叶堂林认为，实现城市发展的宜居宜业，是城市化地区提升发展质量的最核心要素。宜居方面，应该在城市群内部中小城市、县城的环保、医疗、教育等方面加大投入，促进城市化地区内部的公共服务均等化。

    宜业方面，叶堂林指出，要加快推进营商环境改革和服务型政府建设，注意区域、城市群内部的产业链打造。城市化地区是我国参与国际竞争的主要区域，而越是高端的产业，配套产业链往往越长，越需要广阔的腹地，这对于过去我国的城市竞争模式提出了挑战，更需要城市群内部城市在基础设施、产业等方面的紧密合作。

    李国平则认为，应对不断加剧的老龄化，城市化地区的国土开发模式应强调集约和紧凑型发展。应该从大规模国土空间开发向国土保护转型；从数量扩张型向存量优化乃至于减量提升的国土空间营造转型；从增量规划到存量规划再到减量规划的转型。