证监会发布1号公告 立足投资者保护提高执法效能

    本报记者 孟珂

    2022年1月1日，证监会、财政部联合发布《证券期货行政执法当事人承诺金管理办法》（以下简称《承诺金办法》），此文件也是证监会2022年的第1号公告。同日，证监会发布《证券期货行政执法当事人承诺制度实施规定》（简称《实施规定》），明确当事人交纳的承诺金可用于赔偿投资者损失，化解资本市场执法面临的“查处难”与市场要求“查处快”之间的矛盾。

    北京市金杜法律研究院院长、法学博士欧阳振远在接受《证券日报》记者采访时表示，上述两份文件释放出在严厉打击证券违法行为的同时，落实有效赔偿投资者损失的信号，对稳定市场预期，增加投资者信心，促进资本市场的发展意义重大。

    “和解金”调整为“承诺金”

    证监会与财政部联合制定的《承诺金办法》，其中有关“和解金”的名称调整为“承诺金”，同时也需要结合实践情况对2015年发布实施的《行政和解金管理暂行办法》（以下简称《和解金办法》）作进一步调整完善。

    欧阳振远表示，《和解金办法》总体来看和解案件与查处的违法案件相比数量不多，社会效果不够突出。其原因在于适用行政和解程序的条件比较严格，行政机关内部审核机制相互制衡，短时间难于达成共识与决策，投资者的损失要得到和解金的补偿旷日持久。

    “《承诺金办法》对《和解金办法》中‘和解金’的表述统一修改为‘承诺金’，对解决上述矛盾意义重大。”欧阳振远表示，由于承诺是单方行为，毋需证监会与被调查对象达成统一合意，可由被调查对象根据违法事实可能造成的后果单方提出，并由证监会相关部门审核后快速设立。在对市场损害快速修复的同时，维护了证监会行政执法的权威性，极大地弥补了《和解金办法》的不足。

    《承诺金办法》共22条，除统一修改“和解金”等表述外，共删减1条（关于和解金的定义），修改2条。主要修改内容如下：一方面，完善承诺金的管理方式。《和解金办法》第七条第二款规定，“行政和解金在补偿投资者后仍有剩余的，应当上缴国库。”从实践中达成和解的两起案件来看，均因不存在投资者损失或者受损投资者及损失难以确定而未赔偿投资者，全额上缴国库。为此，《承诺金办法》将实践做法予以提炼，规定“当事人涉嫌违法行为未造成投资者损失，或者造成的投资者损失无法认定，或者承诺金在规定期限内赔偿投资者后仍有剩余的，投保基金公司应按照非税收入管理办法及非税收入国库集中收缴制度相关规定，及时将承诺金上缴国库。”

    “如何合理地确定承诺金的数额非常重要。”欧阳振远表示，违法主体可能是上市公司、券商或证券中介机构，对于因违法行为造成投资者的损失计算，是非常专业的问题，应根据“过罚相当”的原则，由专业机构根据违法事实、行为人的主观动机、损害行为与结果的因果关系等因素综合确定。证监会相关部门可以就承诺金的设立组织相关的专家论证会，在中证中小投资者服务中心、相关的行业协会、专业机构或智库代表共同参加下，合理确定出承诺金的数额。相关确立的过程可同步披露，接受社会公众的监督。

    修改内容还有另一方面，明确赔偿总额上限及当事人自行赔偿时承诺金的处理方式。明确赔偿总额上限。在规定“投保基金公司使用承诺金赔偿投资者的，赔偿数额原则上以投资者受到的损失为限”的基础上，进一步规定，“赔偿总额不得超过涉及案件当事人实际交纳并用于赔偿的承诺金”。

    发挥行政执法当事人承诺制度特色

    证监会介绍，《实施规定》的起草坚持以下原则：发挥制度特色。充分发挥行政执法当事人承诺制度特色，聚焦解决调查难、处罚难的案件，提高行政执法质效；同时优化承诺金测算、管理、使用流程，畅通投资者赔偿渠道，加强投资者权益保护。通过适用行政执法当事人承诺，当事人交纳的承诺金可用于赔偿投资者损失，为投资者提供了及时有效救济的新途径，更加有利于保护投资者尤其是中小投资者的合法权益。

    稳步审慎推进。对于行政执法当事人承诺这一新型执法方式，总体上仍然按照稳步审慎的原则推进。在遵守上位法规定的基础上，认真总结实践经验，严格限定适用范围，细化完善办理程序，确保新制度平稳落地实施。

    强化监督制约。建立严格的内外部监督制约制度，明确当事人承诺办理部门与调查、审理、投保、派出机构等各部门单位的职责分工，防范道德风险和利益冲突。

    鼓励当事人提前赔偿投资者

    《实施规定》主要细化规定了办理程序、承诺金的管理使用等内容。具体来看，一是厘清承诺办理部门与调查、审理部门之间的协调衔接机制。要求承诺办理部门应当就案件适用当事人承诺相关事项征求调查、审理部门的意见，适用当事人承诺的案件必须经过必要的调查，案件受理后不中止案件调查，中止案件审理。

    二是明确承诺办理部门与承诺金测算部门做好协调配合。由投保基金公司负责测算投资者损失情况，调查部门、审理部门、证券期货交易场所、证券登记结算机构、投资者保护机构等部门单位提供必要支持。

    三是规定投资者赔付机制安排。要求投保基金公司制定承诺金管理使用方案并报证监会备案，同时明确当事人自行赔偿投资者程序，鼓励当事人提前赔偿投资者。

    四是明确派出机构在行政执法当事人承诺中的作用。一方面，明确当事人所在辖区的派出机构负责核查验收当事人履行承诺认可协议的情况；另一方面，明确派出机构查处的案件可以适用行政执法当事人承诺，现阶段由承诺办理部门统一办理。

    五是加强监督制约，严防道德风险。建立集体决策机制、内部监督制约机制，压缩承诺金协商数额的裁量空间，强化派出机构在承诺履行过程中的核查监督作用，要求及时公告披露相关信息。

    国浩律师（上海）事务所律师朱奕奕对《证券日报》记者表示，《实施规定》根据实践中出现的具体情况对承诺金的管理方式进行了完善，并通过设置行政执法当事人承诺金可用于赔偿投资者损失的机制，加强投资者保护，鼓励当事人自行赔付投资者的制度设置也有益于让投资者更高效地获得赔偿。

    “《实施规定》明确了投资者赔付机制安排，鼓励当事人提前赔偿投资者。”南开大学金融发展研究院院长田利辉对《证券日报》记者表示，这是立足于投资者保护，能够充分发挥行政执法当事人承诺的制度特色，及时赔偿投资者损失，增强投资者群体的获得感和满足感。有助于提高执法效能和稳定市场预期。同时，该文件重视不同机构的分工，试图建立内外部监督制约，防范道德风险和利益冲突。

    证监会表示，下一步将贯彻落实《实施规定》要求，及时回应解决证券期货行政执法当事人承诺制度执行中出现的新情况、新问题，依法保护投资者合法权益，维护公开、公平、公正的资本市场秩序，促进资本市场平稳健康发展。

（编辑 崔漫 孙倩）