盘和林：“多次离婚者不得提取公积金”非良策

    据媒体报道，近日广东省住房和城乡建设厅等转发了《住房城乡建设部、财政部、人民银行、公安部关于开展治理违规提取住房公积金工作的通知》（建金〔2018〕46号），同时提出了几条意见。第一条是“坚持‘房子是用来住的，不是用来炒的’定位，不允许提取住房公积金用于炒房投机”，并且明确规定：对于同一人多次变更婚姻关系购房和多人频繁买卖同一套住房等情况，不允许其申请提取住房公积金。

    这一条规定明显针对的是最近几年频频出现的为争取买房资格而假离婚的现象，而假离婚之所以受到“追捧”，主要还是利益在驱动。净身出户的一方立马变成可享受最优惠购房政策的首套购房者，夫妻俩人合谋购买第二套甚至第三套房时，假离婚能够让他们规避限购政策，享受较低首付款比例（即按首套房来算），以及享受相关税费优惠。这种行为，已经构成了炒房的嫌疑。这样的行为当然是要予以严厉打击的。比如今年4月初，国家发展改革委、人民银行等31个部委联合印发通知，对婚姻登记中的相关失信责任主体开展联合惩戒，婚姻登记严重失信人将面临14项联合惩戒措施。此次广东省关于同一人多次变更婚姻关系购房不允许其申请提取住房公积金的规定，其初衷可以说是一脉相承的。

    但是，同一人多次变更婚姻关系，却并不必然是炒房者的假离婚，由此可能会误伤那些感情生活确实不太稳定的人群。而且，离婚与结婚不管怎么说，首先是个人的自由选择，而此次以公共政策的形式对离婚加以限制，或者说增加离婚的成本，在某种程度上是对公民自主决定婚姻关系的权利的干预。

    这就涉及到公共政策运用的问题了。公共政策是政府管理社会的工具，这种管理是通过对社会价值进行权威分配来实现的，这就要求公共政策必须有一个好的价值基础。在法理上，现代政府被定义为是全体国民委托管理国家公共事务的机构，因此，公共利益是一切公共政策的出发点和最终目的。而服务型政府也同样强调，政府必须全心全意为人民服务，实现社会公共利益的最大化。

    而公共利益的维持，则需要通过两条路径来实现：第一是从过程上，要保证公民和各个公民团体对公共政策制定过程的参与权；第二是公共政策必须符合利益普惠的原则，具体指的是这样一种情形，即：既能保证公众的一致性的利益，又能够最大限度地满足最大多数公众的利益需求，还能顾及少数公众的特殊利益。但是现实中往往不能达到这样的最优，但至少要能够令大多数人满意。

    具体到同一人多次变更婚姻关系购房不允许其申请提取住房公积金的规定，其初衷是要打击假离婚的炒房者，整治房地产市场的乱象，落实“房住不炒”，解决广大居民的住房问题。这一点无疑是符合大多数公众的利益需求的，但是由于其影响面较大，难免会对少数公众的特殊利益造成一定的损害。

    既然有得有失，就需要对公共政策的效果进行评估。正如习近平总书记多次强调过的，做工作要注意“时度效”，最终要看效果。社会实践及其效果是检验主观愿望或动机的标准，因此在评估公共政策时，考虑政策出台和实施之后的利益影响、舆论影响、社会影响，多角度考量、全方位把握，尤其是要换位到利益受损群体的角度想想，以底线意识防止“负溢出效应”。

    在制定和实施公共政策时，肯定性行动悖论应该考虑进去。此次广东省的该项规定便是一项典型的肯定性行动政策。而肯定性行动悖论告诉我们，由于肯定性行动政策常常以特定人群为对象而把其他人群排斥在外，可能的结果是在应对某些方面的差距或不公平问题的同时又在其他方面产生新的不公。

    同时，政策制定者也应该充分考虑到民众的反应以及政策的广泛影响。一些怪现象恰恰是政策“引导”出来的。所谓“上有政策，下有对策”，对购房资格的诸多限制导致的假离婚现象便是一例。

    随着多元主义时代的来临，观念的多元化和利益的多元化都是确定的事实，不同观念的持续竞争日益表现为一种常态，社会治理过程中需要平衡的差异和不均衡将越来越多地显现出来，公共政策的制定过程也已成为一个多元利益攸关方参与的过程。因此，寻求趋向多样性管理的公共政策范式迫在眉睫。