运用财税政策破解结构性难题

    近一时期以来，受“逆全球化”、新冠肺炎疫情等因素的影响，国际政治、经济、科技、安全等格局都在发生深刻调整，不稳定性不确定性明显增强，国内经济发展也面临诸多难题、风险挑战和巨大压力。从根本上讲，制约我国经济高质量发展的很多问题都是中长期的结构性难题。运用财税政策工具，充分发挥财政的基础性支撑性作用，可以有效破解这些结构性难题，有助于推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

    当前我国面临的结构性难题，集中体现在产业、产品、公共产品、人才、区域和收入分配等六个方面。说到底，这些结构性难题，本质上还是解放和发展生产力的问题，需要用改革的办法推进结构调整，提升供给体系对需求变化的适配性，形成需求牵引供给、供给创造需求的高水平动态均衡。

    从理论上讲，上述结构性问题的产生，是由于我国的供给结构不适应工业化进程和消费结构升级的新变化，以及区域结构、收入分配结构调整滞后于经济发展的必然结果。

    一是工业化进程规律要求供给结构升级。按照轻工业、重化工业、高新技术产业、数字化智能化产业的顺序依次演进，是工业化进程发展的客观规律。当前，我国正处在重化工业向高新技术产业及数字化智能化产业升级的发展阶段，要求产业结构及其配套的各种供给结构必须升级。

    二是消费结构升级倒逼产业和产品结构升级。2019年我国人均GDP突破1万美元，个性化、多样化、高端化消费需求与日俱增。同时，随着恩格尔系数持续下降、居民受教育水平普遍提高和人口老龄化加快，旅游、养老、教育、医疗等服务需求在消费需求中的占比明显提高。消费结构升级倒逼产业结构和产品结构升级，以满足人民群众对美好生活的向往和需要。

    三是经济高质量发展推动区域协调及一体化融合。改革开放以来，地区竞争成为我国经济增长与发展的重要动力源。在高质量发展的今天，则更加需要地区合作、协同、一体化发展，使生产要素在更大范围畅通流动，实现更加科学合理的分工，凝聚更大合力。

    四是收入分配结构优化引领经济结构性变革。市场经济条件下，需求导向决定供给结构，若要优化供给范畴的产业和产品结构，必先优化需求范畴的收入分配结构，提高国民收入水平，增加有效需求。

    发展经济学理论认为，高质量发展的实质是结构质变中的产业升级。实现高质量发展，必须依靠结构质变和产业升级，而实现结构质变和产业升级，必须树立结构管理思维，制定实施有针对性的财税政策，有效破解结构性难题。具体可从以下六个方面着手：

    一是顺应第四次工业革命的发展趋势，推进数字化智能化产业转型升级。鼓励制造、商贸流通等企业数字化智能化转型，支持龙头企业建立完善的数字化智能化产业生态，对于完成国际、国家、行业、地方标准和技术规范的企业，给予适当财政补助。加大数字基础设施建设，提升公民数字素养，提高数字治理水平，促进政务服务、公共服务信息安全共享和向社会公众开放。

    二是为破除“卡脖子”难题，针对国内急需、紧缺的特定高端技术人才实施个人所得税优惠政策。以集成电路制造业为例，芯片生产企业对高端技术人才的需求量较大，人力资源成本占企业成本的比例非常高，台积电的这一指标约为60%至70%，中芯国际约为20%至30%。建议借鉴粤港澳大湾区等地个税新政的做法，针对国内特定高端技术人才缴纳的个税超过应纳所得税额15%的部分，给予优惠或由地方财政给予补贴，使相关企业留住并吸引高层次人才。此外，加大对科技成果转化人才的支持力度，将科技成果转化人才纳入各类人才项目，使其享受与基础研究人才同等的支持政策，推动成果转移转化和落地实施。

    三是抓住当前扩大内需、畅通“双循环”的历史机遇，完善优质品牌商品、教育、医疗、文化体育和旅游等消费供给体系，支持连锁经营、跨境电子商务综合试验区建设，通过开设市内免税店发展免税经济，吸引国外游客到国内消费，促进国内居民境外消费回流，打造“在中国买世界、全世界买中国”的消费服务体系，优化消费环境，开拓和扩大国内消费。

    四是推动区域一体化融合发展，创新域内产业合作、园区共建模式，建立健全产值分计和税收分成机制。借鉴成功经验，有以下三种选择：第一，总量比例分成，以高桥启东产业园为例，上海、启东各占股本60%和40%，产值、税收按照6：4分成；第二，税种分享收入，入驻异地工业园的企业，总部不迁移，仅转移生产基地，以上海莘庄工业区为例，生产环节增值税在安徽滁州缴纳，所得税等其他税收在上海莘庄缴纳；第三，利益补偿，产业转入地对产业转出地给予适当经济补偿，具体由地方政府协商确定。

    五是优化教育经费投入政策，大力培养国家急需的高层次人才。根据国家战略需要，调整教育经费结构，重点支持世界科技前沿和关键领域以及文史哲、数理化、天地生等基础学科建设与人才培养。遵循高层次人才培养规律，为拔尖创新人才提供包括奖学金在内的长期稳定支持。加大教育经费投入，完善对学科专业设置、课程质量提高、教师导师水平提升、产教融合等方面的绩效评价和管理制度。

    六是推进分配领域改革，增强财政的收入分配调节功能。初次分配环节，打破垄断和不合理的市场准入限制，支持创业，扩大就业，同时灵活运用财税政策，提高居民收入占国民收入的比重和劳动收入占国民收入的比重。再分配环节，推进个人所得税等直接税制改革，提高城乡居民社会保障水平，增加对义务教育、医疗卫生等公共产品（服务）的投入，加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的财政转移支付力度。三次分配环节，发挥社会组织在财富分配中的作用，调动社会力量帮助低收入困难群众。分配秩序方面，进一步加大整顿力度，形成公开透明、公正合理的收入分配格局。

    （作者系中国财政科学研究院研究生院副院长、研究员）