新形势下农信机构不良贷款成因及审计监督重点

    ■杨萍 杨小玲

    “三农”是关系国计民生的根本性问题，乡村振兴作为解决“三农”问题的国家重大战略性决策，自党的十九大首次提出以来备受瞩目。而有效地资金投入是支持乡村振兴战略发展的重要基础，扎根于当地，服务于“三农”的农信机构是促进乡村振兴的重要主体，对社会经济发展有着不可或缺的作用。

    但近年来，农信机构不良贷款率持续上升，远高于同期商业银行，风险压力进一步增大。2023年中央一号文件提出要加快农村信用社改革化险，不良贷款率是衡量农信机构风险高低的一个重要指标。

    农信机构不良贷款成因

    新形势下农信机构不良贷款的形成既有客观原因，也有主观原因，主要有：

    一是受经济形势和市场竞争的影响。农信机构的服务对象主要为小微企业，在经济换挡压力下，小微企业更易受到经济冲击，容易导致农信机构不良贷款率过高。农信机构受不能放异地贷款的限制，贷款基本投向当地，尽量做到信贷不出县、资金不出省，选择的客群和客户有限。数字化时代，随着大型商业银行不断拓宽普惠金融业务并凭借其规模优势、业务完善程度和风险控制能力，对农信机构进一步挤压，使之业务范围缩小，竞争能力较弱。

    二是受省联社管理体制影响。自上一轮农信社改革以来，农信机构基本都按照《商业银行法》《公司法》等规定，设有董事会、监事会、股东大会等内部控制制度，是独立法人机构，自主经营。但另一方面省联社对辖区内的农信机构负有管理和指导职责，尤其在人事任命和信贷发放方面，存在某些联社领导“一言堂”，架空股东大会等现象，导致虚假信贷业务发生，严重影响当地金融安全。

    三是农信机构信贷关键内部控制环节失序。在农信社改革实践中，农信机构都依照《商业银行内部控制指引》《商业银行内部评价指引》等法规，搭建“三会一层”、相互制衡的治理架构，但在制度执行上受限于多重因素并未有效发挥内部控制作用，贷前调查不全面、贷中未能识别虚假合同和贷后未执行定期检查等。农信机构的内控约束力没能发挥作用，由于决策失误或因主要负责人道德问题、管理失控而形成重大失误，对管理层或主要责任人的追究显得无力。同时鉴于农信机构服务当地的特殊性，在贷款审批和发放一直存在“收放两难”问题。

    四是农信系统监管未形成合力。央行和国家金融监督管理总局都对农信机构有系列指标的监管，如MPA考核及评级、1104报表、现场和非现场检查、EAST数据等；当地市县党委政府对农信机构行使指导职能；省联社行使行业管理职责，但管理手段有限，内部决策、执行、监督没有形成制衡，容易造成“内部人控制”现象。省联社内设的纪检部门与稽核（内部审计）等部门也未形成有效合力。总体而言，农信系统监管主体之间未形成有效合力，监管部门之间依然存在着信息不对称，措施相冲突等问题，致使存在监管失灵，或者监管力度不够的现象。

    农信机构不良贷款审计目标

    农信机构的主要业务是信贷业务，审计以不良贷款为切入口，对农信机构进行不良贷款审计，旨在实现以下审计目标：

    一是揭示农信机构信贷管理中的薄弱环节，促使其更好地贯彻执行国家宏观政策，服务当地经济，加强信贷管理，强化内部控制，提高信贷资产质量，从而增强防范和化解金融风险的能力，推动基层农信社改革，完善现代企业管理体制。

    二是有效打击农信系统内的金融犯罪，揭示和打击农信系统各类金融乱象和违规违法活动，维护金融秩序稳定，保障国家金融安全。

    三是对监督者再监督，建立健全农信系统监督体系，推动省联社和农信机构改革，从而推进金融制度的完善，将风险防范落到实处。

    农信机构不良贷款审计监督重点

    农信机构应从如下几方面重点审计不良贷款：

    一是准确掌握不良贷款规模及投向。真实准确掌握不良贷款规模，包括已经披露的账内不良和未披露的账外不良。掌握不良贷款的主要投向、占比及结构，关注乡村振兴信贷投放情况，关注支农支小投放规模。审计信贷资金是否投向国家限制性领域，从而造成不良或者形成损失。

    二是关注不良贷款处置化解的真实性、合规性。关注是否存在人为调整不良资产五级分类标准，以贷还贷，掩盖不良贷款等行为。关注批量转让不良资产的逆回购情况，是否存在为了隐藏或降低不良率，将不良资产卖出后再回购等问题。关注是否用其他虚假方式违规化解不良贷款的行为，如用其他行社贷款、新增贷款来归还不良贷款；违规重组贷款和贷款展期；用股权收益不能覆盖不良贷款本息的股权重组、债转股、抵债来化解等问题。关注不良贷款责任在各环节之间分摊的合理性。不良贷款的形成涉及授信调查、审查、审批、用信、贷后管理、资产保全等多个环节，责任认定需要在这些环节中找出导致不良贷款的责任，并在各环节之间合理分配责任比例。

    三是关注不良资产核销的合规性。检查呆账核销是否符合程序，通过筛查关联方以及核销清收台账中回收率高、回收时间较短的贷款，审查有无将正常经营的企业贷款、特定关系人的贷款以及有抵押物的贷款进行核销，以达到人为降低不良率、粉饰财务报表以及套取清收奖励资金等问题。关注不良贷款批量转让价格是否偏低，以房产、土地进行抵押的资产，是否存在以明显较低的价格进行转让，造成核销损失。

    四是不良贷款的监管方面，主要涉及贷款、不良贷款、不良贷款处置等方面的内控制度制定、流程、执行情况。审查贷款人是否遵从“贷审分离、分级审批”的原则，按要求对报批材料的完整性、有效性认真核实，是否按规定进行信贷担保法律审查，审查意见是否客观公正、充分揭示分析并提出针对性的意见。审查审贷会会议记录是否完整，投票表决是否严格执行回避制度，是否存在人为干预审贷会、领导“一言堂”等现象。审查贷款合同内容，是否存在还款约定不清晰，违约责任、监督措施不明确以及合同填写存在错填、漏填等问题。审查在合同签订时是否对借款人主体资格的合法有效性以及授权情况进行核实。

    五是农信机构风险防控方面。结合近年来农信机构主要的财务指标、监管指标完成情况，从政策风险、信用风险、流动性风险、操作风险、市场风险等方面出发，对农信机构面临的主要风险进行揭示、分析。重点关注行社领导层、部分大股东是否利用自身权利，从事多种监管套利活动，造成不良贷款，影响当地金融安全。

    （作者工作单位分别为：云南省审计厅南京审计大学）

（编辑 郭之宸）