建立健全农业保险大灾风险分散机制筑牢农业保险“防护堤” ——访中国农业科学院农业风险管理研究中心原主任和首席科学家张峭

    ■本报记者 田耿文

    极端天气事件频发，不仅致灾风险高，也加大了农业防灾减灾救灾的难度，尽快建立健全农业保险大灾风险分散机制、筑牢农业保险“防护堤”非常重要并迫在眉睫。

    保险业协会有关负责人近日明确表示，将组织行业力量，加快研究制定行业大灾理赔标准，规范大灾理赔服务流程和服务标准，引导建立大灾预赔机制，实现能赔快赔、应赔尽赔、合理预赔。

    日前，记者就建立健全农业保险大灾风险分散机制的相关问题，采访了中国农业科学院农业风险管理研究中心原主任和首席科学家张峭。

    记者：近年来，我国农业保险风险保障水平不断提高。在您看来，我国农业保险要想持续健康发展，还有何短板，面临怎样的挑战？

    张峭：主要体现在以下方面：一是已建的农业保险大灾准备金分散大灾能力有限。当前我国农业保险大灾准备金使用条件较为宽松，触发频率普遍较高，资金积累较为困难，无法应对真正的大灾风险。此外，我国农业保险市场上有大量的专业化、区域性农业保险公司，他们无法利用保费准备金进行跨区域的农业保险大灾风险分散，大灾准备金制度对提升机构经营稳定性作用有限。

    二是现行政策性农业再保险体系仍存在风险敞口。根据中国农业再保险股份有限公司（以下简称“中国农再”）《标准农业再保险协议》，政策性超赔再保险只覆盖150%-200%区间的超赔责任，对于200%以上超赔风险，中国农再按照约定分保规定承担20%的风险责任，剩余80%的责任仍需要直保公司自行承担，仍然存在一定的风险敞口。从我国农业保险大灾风险的回顾分析看，200%以上的大灾风险是客观存在且呈加重趋势的，迫切需要建立以农业保险大灾基金为代表的风险分散机制，提升农业保险大灾风险分散体系的完整性和风险管理效能。

    三是现有地方性农业保险大灾风险分散制度存在缺陷。尽管一些省份自主探索建立了区域性农业保险大灾基金，但因区域内的农业风险特别是大灾风险一般同质性较强，地方农业保险大灾风险分散体系往往分散效率不高，地方财政压力也较大；许多地方大灾基金结构较为复杂，部分地方农业保险大灾基金结构划分为省、市、县三级，部分省份在不同赔付阶段公司与政府承担不同责任，管理成本较高，也不便于监督监管。目前迫切需要从国家层面进行统筹考虑，一体化设计，推进农业保险大灾基金建设。

    记者：完善农业再保险体系并加快建立健全农业大灾风险分散机制，有何重大意义？

    张峭：一方面，完善农业再保险体系并加快建立健全农业大灾风险分散机制是保障农业保险高质量发展的应有之义和必要条件。

    农业保险高质量发展既体现在农业保险能提供高质量保险产品和优质服务，还体现在农业保险运行的较高效率，更体现在农业保险要保持相对稳定和可持续的发展状态。

    农业保险发展可持续性是农业保险高质量发展的基本要义和显著特征。这意味着农业保险不能因农业大灾风险和金融或经济危机的冲击出现大批保险公司倒闭甚至行业整体瘫痪的现象，这就需要建立农业保险大灾风险分散机制，完善农业保险大灾风险分散体系。

    另一方面，这也是加快政府治理能力现代化的制度创新。自然灾害风险特别是农业大灾风险的公共性、社会性以及农村社会的特殊性，决定了政府必须在农业大灾风险管理中担负起应有的责任。

    面对农业大灾风险带来的巨额经济损失，传统上我国是以财政救济为主的风险损失补偿模式，这种模式是以政府为直接责任主体，以国家财政为直接经济后盾，由政府有关职能部门承担具体实施任务的灾害损失补偿方式。在以往大灾风险中，财政救济充分发挥了其资源调动能力强的效率优势和对弱势群体特殊倾斜的公平保障作用，对于维持社会稳定、帮助灾后生产生活恢复重建具有重要意义。

    然而，这种以政府财政救济为主的灾害损失补偿模式也存在局限性，政府救灾预算是有限的和刚性的，没有灾害或者灾害较小年份，预算花不完，但遇到较大灾害时，救灾预算远远不够。大灾和巨灾风险的不确定性，依靠财政资金直接对风险损失进行补偿存在财政收支失衡的风险，而这种风险隐蔽性强、预见性差、可控性小，对财政稳定性构成潜在威胁。

    政府和市场合作的农业保险制度及其大灾风险分散体系，因其市场反应速度快、赔付金额大且精准和风险分散能力强等诸多特性，在一定程度上能够应对农业大灾风险引发的财政风险，而公共财政是政府治理的主要手段之一。所以，农业保险大灾风险分散制度的建立是加快政府治理能力现代化的制度创新。

    记者：在您看来，完善农业再保险体系并加快建立健全农业大灾风险分散机制，需要从哪些方面着手？这一过程中，有哪些需要特别注意的事项？

    张峭：首先，从顶层设计来看，要完善多层次农业保险大灾风险分散完整体系。

    农业风险管理是动态且连续的系统性工作，农业风险管理理论和典型国家农业保险大灾风险分散体系的建设经验均表明，应针对不同类型、不同性质和不同层级的风险，采取与其相应的、适宜的管理策略和管理工具，形成农业直保、农业再保、大灾基金、紧急融资安排等工具构成的完整农业保险大灾风险分散链条，做好“多方参与、风险共担、多层分散”的制度设计，实现直保公司分担低层风险、再保险承担中高层风险、国家大灾基金和紧急融资安排承担极端大灾风险的农业保险大灾风险分散体系。

    其次，要立足现实，实现农业保险大灾风险管理相关制度的有效衔接。

    一是处理好农业直保、农业再保、大灾基金、紧急融资安排等农业保险大灾风险分散体系各环节的衔接问题，明确各环节的功能定位和承担的风险责任，既要避免农业保险大灾风险分散体系某环节缺失形成风险敞口，也要防范风险责任重叠带来的过度补偿和资源浪费问题，形成各环节责任明确、权责对等、相互衔接、共担风险的封闭体系；二是处理好中央和地方政府在农业保险大灾风险分散体系职责和合作问题，综合考虑财政承受能力、风险管理责任、激励约束机制等因素，避免道德风险和逆选择，形成风险共担、激励相容的央地农业保险大灾风险分散协调机制。

    再者，要加强分析研究，提升农业保险大灾风险分散机制的科学性。

    农业保险大灾风险分散机制建设是专业性较高的工作，机制的设计、运营、优化都离不开数据支撑和科技引领。一是加强理论分析，基于对国内外农业保险大灾风险分散体系的分析，明确体系中各环节的定位、结构和运营机制。二是加强数据支撑，将农业风险分析、预测、模拟全面贯穿于体系各环节的风险责任划定、总体规模设定、运行机制优化等中，充分应用大数据等现代信息技术手段，提升体系运营管理效率和效果。三是建立农业再保险和各直保公司业务数据共享机制和制度，加强农业保险业务和农情灾情等各类数据共享，全面提升农业保险大灾风险管理决策的科学性和有效性。

    此外，还需要加快补齐短板弱项，动态优化农业保险大灾风险分散机制。

    其一，应加快农业保险大灾基金和紧急融资安排等建设步伐。基于现有制度和现实条件，在论证基础上，尽快出台农业保险大灾基金建设和紧急融资安排等方案和实施办法，补齐我国农业保险大灾风险分散体系建设短板环节。其二，建立农业大灾风险分散体系动态优化调整机制。考虑到未来农业保险发展环境和条件变化等不确定因素，农业保险大灾分散体系应随着外部环境发展变化，动态调整风险责任、结构规模和理赔机制等，从提升农业保险大灾风险分散体系整体运营效果的角度，进行相关制度的优化调整。

（编辑 张博）