刘鹤：加快建立现代金融监管框架

一个叫“农信社”的金融机构正在慢慢消失。

自2000年江苏省农信社启动试点改革以来，全国农信系统改制可谓风雨兼程。从试点先行到合作银行再到全面银行化改革，一个脱胎换骨的新农信开始展现在世人面前。

改制进行到2011年8月，银监会提出，要通过5年左右时间实现农信社历史亏损挂账全面消化，并全面完成农信社股份制改革。至此，顶层设计为农信改制制定了具体目标。

时至今日，当初银监会提出的5年左右的改制时间已所剩不多，但改制进程并不如预计中的理想。截至2015年10月末，全国共改制农商行838家，比2010年末增加725家，占全国2313家法人机构的36.23%，虽然数量急剧增长，但改制规模仍不到一半。

是什么打乱了农信改制的步调?

全面银行化改革

“以我县联社为例，5年前处于业务规模较小、资本充足率较低、市场占有率偏低、盈利能力较差的状态。”西部某县级联社负责人面对《农村金融时报》记者的提问，毫不避讳地谈起5年前农信社的样子。

不良贷款比例高、公司治理水平低等标签，让业界对农信社的印象一直停留在“背着沉重的历史包袱”，改制似乎成为卸下包袱的唯一路径。

“高风险机构全面处置，历史亏损挂账全面消化，股份制改革全面完成，现代农村银行制度基本建立，主要监管指标达到并持续符合审慎监管要求，农村金融服务功能与核心竞争力显著提升。”面对监管层提出的5年改制目标，各地农信社反馈各异。

江苏省联社办公室副主任张虎告诉记者，就江苏而言，农信改制一直走在前边。“江苏作为第一个改制试点，2001年已经有3家农商行，到2012年底剩4家还未改制。2016年62家农商行(其中1家马上开业，已拿到筹建批复)已经全部组建完成。”他坦言，跟5年前比整个农信系统有很大进步。“如今，在县域农商行已成为老大，资产总量在江苏省银行业遥遥领先，公司治理方面也有明显提高。”

同为已经完成改制的地区，中部某市银监局副局长也向记者介绍了改制经过：“2010年时，我们市还没有农商行，只有一两家改制的农合行，其他都还是农信社，且各个机构资产质量都有限。也是因为还是戴着农信社的‘帽子’，在管理水平、公司治理以及员工素质等方面都有待提高。经过改制，到现在全市农信机构资产规模增加一倍多，各方面水平都有明显提高。”

在贵州，改制正在火热进行中。全省84家农信机构，目前已有34家完成改制。“我们5年前就有成立农商行的打算。到2014年钟山联社得到省联社批复，启动改制。去年1月获得银监会批准，11月正式挂牌。”六盘水农商行办公室主任桑胜群说。而水城联社则处在改制的准备阶段，据记者了解需要明后年才能启动改制。

依然还有地区未启动改制工作。“就我省的情况看，按时完成已经不可能。我认为主要原因还是省联社在农商行的改革上不重视，监管部门的推动力度不够。”上述西部某县级联社负责人说。

改革的阵痛

毫无疑问，改革必然伴随阵痛。

产权不明晰所带来的一系列问题是当初农信社走上改制之路的根本原因。如今，部分地区依然还存在这样的困扰。

这位负责人还告诉记者：“就我们联社而言，经营、管理、服务等方面仍处于发展的高速期，各项业务健康发展，各项指标基本具备改为农商行的条件。”他认为，就目前来说该省改制过程中最大的困难还是农信社产权上存在所有者不清晰的问题。

另一阻碍则是伴随农信社多年的资产质量问题。

上述中部某市银监局副局长就表示，该市和其他地方一样，改制初期农信社不良贷款比例很高，资产质量是改制的最大困扰。“解决这些问题主要通过政府土地置换不良资产、注入资金，投资人注入资金，政策支持消化不良来解决。如今回过头看，通过改制，在剥离不良、公司治理等方面农商行都有很大进步。”该银监局副局长说。

不少地区为消化不良采取“好社带坏社”的改制模式，即好社对坏社进行战略投资。据记者了解，在四川、湖北、江苏等地此种模式都十分受用。张虎表示：“事实证明，组建成农商行后这些投资都很成功。”

当然，改制成本也需要被考虑。“农信社享受优惠政策，改制成农商行就没有了。很多地方老百姓接受有长时间历史的农信社招牌，如果省联社和监管部门不具体要求的话，可能就不改。况且改制需要成本，要花费代价。这些方面都得考虑。”上述银监局副局长讲出了农信改制面临的主观障碍。

国务院发展研究中心金融研究所所长张承惠也对记者表示：“一个农合行改成农商行的成本就要几千万，而且还有持续成本。没有好处的事情逼着人家做，那就磨磨蹭蹭。”

此外，寻觅合适的股东入股也是农信社改制要面对的大问题。

张虎告诉记者，江苏的农信社在改制中找大股东就有一定难度，理论上会侧重于找有社会责任感、支持“三农”和小微企业的股东。“不过毕竟经营权和所有权分开，股东左右不了经营方向。好的现象是，江苏地区还没有定位偏离的农商行。”张虎说。

但新常态下又出现了新难题。当下，在前进的道路上，经济市场呈现“四降一升”的状态，即经济增速下降、工业品价格下降、实体企业盈利下降、财政收入增幅下降、经济风险发生概率上升。这也在一定程度上影响了正在寻找股东的农信社。

桑胜群回忆起六盘水农商行组建时告诉记者：“当时征集发起人，实行意向性登记，进行增资扩股。由于经济下行，很多企业经营困难，没有充足的资金缴纳股金，只得重新调整股东名单。”

也是在六盘水，水城联社相关负责人也对记者表示，改制进程最主要是受经济新常态影响较大。因为六盘水作为矿产资源城市，没有较好的新兴产业支撑，经济下行非常明显，造成许多资金链断裂。“法人股难以募集，基础设施建设薄弱，因为加大基础设施建设对拨备覆盖和绩效考核会产生很大影响，不良贷款也会有所攀升，所以筹备工作也会受到影响。”该负责人坦言。

面对新问题，权威人士解答供给侧结构性改革时强调，对于政府作用，强调“更好发挥”，不是“更多发挥”，要集中精力抓好那些市场管不了或管不好的事情。一些接受采访的人士表示，在农信改制方面也应该如此。

“所以，我认为一定要靠政府和监管部门的支持，监管部门要推动。如果有优惠政策推动，一定更有改制意愿。”张虎说。上述西部某县级联社负责人也认为，监管部门应该主动和政府层面加强协调沟通，制定出农商行改革的路线图和时间表，引导农信社增强改革的主动性，同时出台具体的改革政策和措施，促进农信社积极参与改革。

一定是农商行?

改制成农商行，一些机构也经历了较为曲折的改革规划。

以六盘水农商行为例，2011年贵州省联社六盘水办事处计划将六盘水4家联社一起组建六盘水农商行。一年后，该办事处将计划更改为钟山联社和水城联社两家合并组建六盘水农商行。到2013年，由于两家联社每股净资产差距比较大，合并不利于股东权益。随后，贵州省银监局明确的指示，两家联社不再合并，有条件的联社单独改制。

“成熟一家就改制一家，这是银监会对农信改制的最新要求。”上述银监局副局长对记者表示，对于2011年提出的5年完成改制的目标，其实在基层银监局并没有强调具体期限，而是各省监管部门都会根据自身情况制定改制目标。

对于如今银监会松口，不提“全面完成股份制改革”，上述西部某县级联社负责人认为完全有可能预示着将来一段时间内会允许合作制和股份合作制的机构继续存在。陕西杨凌农商行副行长闫才林强调：“改制节奏很关键。坚持讲究质量、不盲目追究数量，做实资产、做实资本。”

业内不少专家也认为，农信社改制无法按照时间完成改制，就是因为“一刀切”了。张承惠认为：“我们对银监会要求都全部改制农商行有看法，符合条件的改也就算了，有的地方条件不具备就不要硬性去改。”她表示，农村的金融最合适的还是合作金融的形式，我国农业的特点还是小农经济，商业性金融并不适合一些农村地区的经济发展水平。

但大方向没有变。“我们得到的信息是农信改制的大方向依然是组建农商行。”一位接近银监会的人士向记者透露，“但各地情况不同，不一定确定一个期限。前几年强调的多，最近没有特别来强调改制时间的问题。监管层可能会有更长远、具体的顶层设计。”

有一点可以肯定，灵活性与适应性兼备的农商行一定更适合未来市场化的发展。“管理规范、公司治理进步、人员素质提高，以及良好的企业文化和更具影响力的银行招牌，都让农商行呈现出蓬勃发展的状态。同时，作为法人机构，依法合规经营的意识已经形成，遵守新的银行经营指标，经营业务更清晰，规划与发展战略更明朗，这些都将帮助农商行在新常态下提高综合竞争力。因此，将来可能还是会统一改制成农商行。这是市场化发展需求的选择。”上述接近银监会的人士表示。

如今，农商行资产规模在整个农信机构中占比达到了61.5%，成为农村中小金融机构改革创新发展的引领者。

不过，农商行商业化经营与政策支农的矛盾还是存在的。中国人民大学农业与农村发展学院教授周立表示，从2015年6月末的数据分析，全国农信机构涉农贷款在银行业金融机构中的占比由2010年的39.80%下降为29.88%。同时，有机构调整网点布局，撤销了位置不佳、业务发展慢、达不到保本点的农村网点。有一个省的农信社，自2005年以来营业网点逐年减少，2014年城市网点2162个，较2008年仅减少1个，而乡镇网点2965个，较2008年减少了363个。从以上两个方面看出，有偏离“三农”的趋向。

对此，张承惠提醒，还是要设计一个完好的机制，去吸引农商行主动为“三农”、小微企业服务。“行政上强制要求是不适当的。”她说。

农信社改制未来之路如何走，需要监管部门给出新的路线图，这是农信系统不少管理者发出的诉求。